Los gobiernos provinciales e insulares no suelen disponer de la visibilidad política que tienen los entes autonómicos y municipales posiblemente por que, salvo en el caso insular, no son órganos de elección directa. No obstante, en un panorama político y administrativo con más de 8000 municipios y con la mayoría de ellos por debajo de los 5000 habitantes su papel es fundamental para que la acción pública llegue a todos sitios. Cómo vimos en el informe municipal, cerca del 40% de los municipios españoles no han realizado o publicado actividad de contratación en las plataformas que les corresponden, así que, en caso de necesitarse medios externos para hacer algo, se ha tenido que hacer a través de estos órganos. En este último artículo analizaremos el papel de estas administraciones, y junto con el estudio sobre las CCAA completaremos el mapa de la contratación territorial en España
La actividad contratante: entre la insularidad y la subsidiariedad
Lo primero que encontramos al hacer un análisis detallado de la contratación en Diputaciones Provinciales y gobiernos insulares es que los Cabildos rompen la escala del resto de España. Los Cabildos de Lanzarote y La Gomera superan de largo los contratos y licitaciones por habitantes respecto al resto de gobiernos, que se mueven por debajo de 2 contratos por 1000 habitantes frente a 10 o más en estos casos. En términos de gasto estas diferencias se extienden al resto de islas, que salvo el caso de La Palma han tenido una adjudicación media por encima de 500 euros por habitantes, en los niveles más elevados de la península.
Más allá de estas diferencias, en el territorio el mapa peninsular es una muestra del papel subsidiario de las Diputaciones Provinciales. Si comparamos el mapa de la actividad de contrataciones municipal con el provincial podemos ver un paralelismo evidente:
Las zonas donde no hay casi datos de contratación (especialmente en el occidente peninsular, Cuenca, Teruel, Soria, Almería o Guadalajara tienen cifras superiores a 1 licitación por cada 1000 habitantes, por encima de otras áreas. Por otro lado, encontramos diferencias interesantes por el mapa institucional de sitios como Catalunya, donde los Consells Comarcales realizan parte de estas funciones en lugar de las DP.
En el plano económico encontramos una situación similar con matices. Las provincias donde la actividad de contratación municipal es más débil, y posiblemente tengan menor población, tienen un presupuesto adjudicado por habitante más elevado. Incluso en los casos de Extremadura, donde no hay tantos municipios sin datos, pero la inversión no era especialmente alta, las Diputaciones Provinciales juegan un papel de inversión complementaria a tenor de lo que indican los datos.
Las Diputaciones Forales en el País Vasco, que tienen un presupuesto adjudicado muy elevado en comparación con otros territorios y superior también al peso que tienen en licitaciones. Esto es lógico entendiendo su cometido institucional, más amplio que en el resto de España, que se plasma en contratos de importes más elevados.
Estas diferencias de tamaño del mercado no se trasladan necesariamente a una mayor competencia efectiva en cada una de estas entidades, aunque hay algunas diferencias destacables. Por un lado, encontramos que la competencia es más o menos homogénea y que en muchos de los territorios con una actividad contratante más poblada la competencia se sitúa en la media de 3,9 ofertas por contrato. Esto puede no parecer excepcional, pero muy probablemente, especialmente en los sitios con poca población o municipios pequeños, alcanzar estos niveles de competencia serían difíciles de alcanzar. En términos autonómicos es muy llamativo que las provincias andaluzas tienen un nivel alto de competencia, mientras que las de Catalunya tienen un nivel bajo. Por otro lado, las provincias forales vascas tienen una menor competencia, lo que podría estar relacionado con tamaños de contrato más grandes que afecten a la solvencia de las empresas que puedan participar.
¿Qué compran las Diputaciones Provinciales y los gobiernos insulares? A setas o a Rolex
Al igual que ocurre con las CCAA, en el mayor número de casos destaca la contratación de servicios que se suele mover entre el 40 y el 60% del total de licitaciones (hasta el 70% en Lanzarote). El segundo bloque mayoritario es el de obras, que tiene una gran variabilidad. En algunos casos hablamos de pocas licitaciones, como Lanzarote, Cádiz, Castellón o Tarragona, que rondan el 10% de sus licitaciones para estos contratos, y otras como Albacete, Palencia, Almería o Granada, que superan el 50% de licitaciones.
Los suministros son, de los contratos más habituales, los que tienen un menor peso en términos generales, moviéndose entre el 20 y el 40% superando este solo de manera muy excepcional como Cádiz, Tarragona o Zaragoza.
En la distribución de gasto la cosa cambia un poco. Las obras son el tipo de contratos a los que se destina mayor presupuesto en términos generales. Esto es lógico dado que los contratos de obras suelen tener importes más altos. Superan fácilmente el 40% del presupuesto adjudicado llegando al 80% en el caso de La Palma posiblemente por los efectos de la erupción volcánica. Los servicios son el segundo grupo en términos presupuestarios, oscilando normalmente entre el 20 y el 60% del presupuesto, con casos en los que estas cifras se superan, como en Castellón, Álava o Bizkaia. Los suministros tienen un peso muy inferior salvo en los casos de Cáceres y Ourense, que superan el 40%. Esto corresponde a una doble función que ejercen estos entes de gobierno tanto de cohesión territorial a través de obras, como de apoyo a los municipios, especialmente en el caso de los servicios. Los suministros posiblemente tengan un peso menor porque se destinan en parte al autoconsumo interno y no son administraciones tan grandes como la estatal, autonómica y grandes municipios, donde estos contratos tienen un peso mayor. También hay que señalar el impacto que tienen en algunas entidades la contratación de eventos culturales o de fiestas o especialmente la concesión de plantas de residuos y tratamiento ambiental, que tienen un impacto importante en el reparto presupuestario.
Podemos distinguir que hay dos principales aproximaciones a la función de las diputaciones y gobiernos insulares que han centrado su actividad en la cohesión territorial mediante obras (aquellas que superan el 30% de la contratación y/o el 40% del presupuesto en contratos de obras) y las que se centran en la provisión de servicios a municipios, que tienen partidas más elevadas en servicios y, ocasionalmente, en suministros.
¿Cómo compran las Diputaciones Provinciales y los gobiernos insulares? Todo al abierto con algunas excepciones
En cuanto a la manera de contratar hay que decir que el procedimiento abierto (y su modalidad simplificada) son generalmente en torno al 85 o 90% de las licitaciones. La principal diferencia está en el punto en el que los contratos tramitados por procedimiento simplificado superan a los del abierto convencional, y que es, aproximadamente la mitad de los gobiernos y la mayoría de los gobiernos insulares. Hay que considerar que los procedimientos simplificados hay umbrales de importe y una parte de los criterios de adjudicación tiene que realizarse mediante fórmula objetiva. Esto indica que gran parte de los contratos de estas entidades no sean de gran magnitud pero, además que han optado por esta forma de tramitación más ágil pero con menos peso de los criterios de valoración subjetiva.
Por otro lado hay dos aspectos a analizar: las entidades que hacen una apuesta importante por mecanismos de racionalización como el Acuerdo Marco o el Sistema Dinámico de Adquisición como son los casos de Barcelona, Alava, Gipuzkoa, Mallorca, Lanzarote, Cádiz, Pontevedra o Zaragoza. Estas fórmulas ofrecen grandes oportunidades especialmente en los aspectos relativos al apoyo a los municipios.
El otro punto de interés es el uso de los contratos negociados sin publicidad, que sin llegar en términos generales a lo que han sido las CCAA en su mayoría, tienen en algunos casos cifras bastante elevadas, como por ejemplo Huesca, Bizkaia, Málaga o Jaén. Hay que considerar que la gestión de la pandemia, patrocinios, las obras de emergencia en carreteras y el apoyo a eventos culturales y artísticos son los principales motivos.
En términos presupuestarios podemos apreciar que el peso de los procedimientos abiertos tienen un peso más alto porque no tienen limitaciones de importe, y nos dan una idea clara del tamaño de la contratación de emergencia y la racionalización.
Diferentes maneras de ejercer la subisidiariedad local
El mapa de la contratación en los gobiernos provinciales e insulares es un retrato de diferentes necesidades y concepciones territoriales en España. Lo primero que hay que señalar es el papel complementario a los municipios en la contratación pública, que convierte el mapa de la contratación municipal y provincial en un positivo y negativo del mismo fenómeno: los “desiertos de la contratación municipal” se completan con la contratación provincial. A parte de eso, hay que destacar por razones geográficas y demográficas evidentes el peso de la contratación de los Cabildos en las Islas Canarias. También se puede observar la diferente concepción del poder territorial por el peso de las Diputaciones Forales y la actividad menor en Catalunya, donde el papel de los Consejos Comarcales cubren parte de las funciones que en el resto del territorio hacen las Diputaciones Provinciales.
La contratación de las Diputaciones Provinciales y los gobiernos insulares permite un análisis en dos niveles diferentes: cómo desempeñan su papel como órganos de colaboración con los gobiernos municipales.
Por lo que hacen podemos podemos distinguir entre dos modelos ideales: los gobiernos que centran su actividad en la cohesión territorial mediante obras y los que han desarrollado un papel de apoyo a los gobiernos municipales mediante la adquisición de suministros y servicios. No hablamos de una categoría completamente definida, dado que se puede ver cómo hay variaciones escalonadas entre las diferentes entidades.
En lo que respecta a la práctica de la contratación, podemos señalar que el procedimiento abierto y el abierto simplificado suponen normalmente más del 80% de las licitaciones. El uso de una fórmula sobre la otra se reparte en mitad y mitad. El uso de fórmulas como el Acuerdo Marco es muy inferior a los niveles medios de España, y posiblemente por su naturaleza institucional haya mucho campo de aplicación para el futuro. El uso de los procedimientos negociados sin publicidad es ocasionalmente alto, debido a una mezcla de objetos de contratación relacionados con patrocinios y actividades artísticas y la realización de obras de emergencias.
Como conclusión podemos decir que la acción de estos gobiernos es necesaria, especialmente en lo que hemos llamado la España vaciada y que han desarrollado acciones y aproximaciones muy diferenciadas entre ellos. Esto no quita que posiblemente tendencias como las que hemos visto en otros gobiernos como el uso de la racionalización pueda dar respuesta a gran parte de las necesidades de contratación a medio plazo, y que aún hay margen en muchos casos de acercarse a un mayor uso del procedimiento simplificado.
Nota metodológica
El estudio se ha realizado a partir de los datos publicados de manera desagregada por los municipios en las Plataformas de Contratación del Sector Público, Catalunya y Euskadi entre junio de 2019 y abril de 2023, incluyendo los de los órganos adscritos como fundaciones o empresas públicas dependientes. Se han excluido los contratos menores y la constitución de acuerdos marcos y sistemas dinámicos de adquisición. Parte de los contratos derivados de acuerdos marco y SDA no se recogen al publicarse de manera agregada con periodicidad trimestral.
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