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La contratación en las Comunidades Autónomas de 2019 a 2023: entre el COVID y el desarrollo de la LCSP

Seguimos con nuestra colección de estudios sobre la contratación en diferentes administraciones de cara a la próxima cita electoral. Si anteriormente cubrimos la contratación municipal, en esta ocasión nos centraremos en la contratación autonómica. 

Aunque, a diferencia del caso anterior, las elecciones no afectan a todas las autonomías (Galicia, Euskadi, Catalunya y Andalucía tienen su propio calendario) hemos querido hacer un estudio que compare cómo compran los diferentes gobiernos autonómicos salvo aquellos de los que no tenemos todos los datos (Galicia, La Rioja y Navarra). 

El propósito es el de disponer de una herramienta que facilite la comparación entre diferentes prácticas y facilitar a la ciudadanía una visión comparada y completa de las prácticas de este nivel de gobierno. 

En este caso queremos prestar atención a dos cuestiones importantes de una legislatura en la que ha coincidido el desarrollo de la LCSP con la crisis del COVID. Por un lado, la variedad de fórmulas y opciones de la ley permite a cada autonomía abordar su compra de una manera diferenciada. Por el otro lado, hay que considerar que la crisis del COVID tiene un peso sanitario muy importante y que esta competencia se gestiona por las autonomías, lo que tiene un impacto en la distribución del gasto y, aparentemente, en la consolidación de ciertas prácticas de contratación pública. 

La contratación en las Comunidades Autónomas: el impacto de la población

La primera cuestión es cuánto han contratado las CCAA y para hacer la comparación, recurrimos a la contextualización por cada 1000 habitantes. Al ver el volumen de contratación encontramos grandes disparidades: las CCAA más pobladas como Madrid o Andalucía tienen un número muy reducido de licitaciones, frente al caso de Extremadura o Cantabria, donde son notoriamente altas. Esto nos da una primera señal: hay un punto mínimo de licitaciones para hacer funcionar una administración y las CCAA tienen un mayor esfuerzo por habitante. 

Sin embargo, al hacer un análisis en cuanto al número de contratos vemos una cosa llamativa: en la que vemos que Andalucía tiene un volumen muy alto de contratos por habitante debido a las prácticas de contratación sanitaria mediante licitaciones con múltiples lotes de suministro médico y sanitario. 

Esto nos lleva a plantearnos que posiblemente haya un aspecto de la práctica de la contratación que influye en esto. En los sitios en los que ha habido bajo una misma licitación múltiples lotes hay una racionalización y eso, a su vez, puede indicar que sitios como Extremadura o Cantabria han optado por sistemas de menor concentración de contratos, o menor empleo de los lotes en proporción. 

Por lo tanto, podemos decir que aunque por pequeña que sea una autonomía hay un mínimo de contratos “corrientes” y que esto penaliza a las más pequeñas, las prácticas de contratación permiten prácticas muy diferenciadas. 

En el plano económico encontramos otra serie de desigualdades: por un lado las comunidades con una población alta (Andalucía, Madrid o Catalunya) tienen un importe adjudicado más bien homogéneo entre los 2.500 y 3.500 € por habitante. En el lado de menos gasto tenemos Asturias y Murcia, por debajo de 2.000 € por habitante. Por encima tenemos a Extremadura y Cantabria, de nuevo con un alto número de licitaciones poco concentradas y no mucha población, y Baleares, muy condicionada por la concesión del transporte marítimo. 

En términos de competencia encontramos que la cifra media se mantiene a nivel con lo que vimos con los entes locales, en torno al 3,8 ofertas por contrato, con grandes diferencias, como Castilla La Mancha con un promedio superior a 6 ofertas por contrato y Aragón con 2,61 ofertas. No parece haber una relación importante entre un mercado más activo en licitaciones y contratos y competencia efectiva.

¿Qué han comprado las CCAA? Entre servicios y suministros

La contratación tiene un panorama muy diversificado. Si bien el volumen de contratación de obras es reducido, hay grandes variaciones entre la contratación de servicios y las de suministros. Andalucía, Aragón, Baleares, Catalunya, Extremadura, Euskadi o Asturias han licitado sobre todo servicios. Por su parte, Madrid, Canarias, Cantabria o Murcia han tenido una contratación principalmente de suministros posiblemente por las necesidades de la pandemia y la manera de gestionar su adquisición. 

A al hora de analizar el importe adjudicado vemos que las diferencias no están tan marcadas: el importe de suministros es solo el principal en el caso de Andalucía y Murcia, lo que apunta a esa centralización de la contratación como un elemento importante en la estrategia andaluza. 

En el resto, los servicios son ligeramente superiores, pero con un cierto equilibrio entre ambas partes oscilando entre el 30 y el 45% en cada caso. Esto señala que posiblemente en las autonomías con más compras en suministros pero con menor importe se hayan visto muy afectadas por la compra de material sanitario por oportunidad (cuando hacía falta o se podía) durante el COVID. 

Las principales compras: entre material sanitario y obras

La relevancia del gasto sanitario en las CCAA junto con el COVID hacen que en 10 de 16 CCAA (14 si quitamos Ceuta y Melilla) han dedicado mayor importe a gasto de material sanitario: solo Madrid, Baleares, Extremadura y Castilla y León han invertido más en trabajos de construcción. 

En el segundo nivel hay más diversidad, si bien 6 de las CCAA que habían gastado más en suministros sanitarios, tienen los trabajos de construcción como segundo bloque, mientras que los 4 que tenían trabajos de construcción tienen aquí el suministro sanitario. Las únicas diferencias son Andalucía y Asturias, que tienen como segunda familia los servicios sociales y Canarias y Castilla-La Mancha que dedican esta posición a servicios de reparación y mantenimiento.

En el tercer nivel se incorporan los servicios de reparación y mantenimiento en algunos que aún no los tenían (Madrid, Andalucía, Baleares y Valencia) y los trabajos de construcción a los que aún no los habían incorporado (Canarias y Asturias). En el resto hay cierta diversidad entre servicios de asesoría (Cantabria y Extremadura, donde recordemos que había bastantes licitaciones, junto a Murcia), Servicios de TI, probablemente impulsados por el teletrabajo (Aragón y País Vasco). 

También es interesante ver como las dos Castillas, que son autonomías muy extensas, han invertido bastante en transporte. Catalunya se queda un poco por libre con servicios de arquitectura y construcción. 

Ceuta y Melilla, lógicamente, tienen un comportamiento más similar al de los municipios que a los de las CCAA. 

La contratación de emergencia en las CCAA ¿un paréntesis o ha venido para quedarse?

Con la importancia del material sanitario y la crisis del COVID y, la declaración del Estado de Alarma, la contratación de emergencia especialmente en el ámbito sanitario ha sido más importante que nunca. Este procedimiento de excepción ha llegado a niveles que, en algunos casos podría considerarse el regular. A lo largo de este periodo las CCAA han contratado de emergencia llegando desde un uso marginal en el computo general  (Andalucía un 0,1%, Catalunya 0,98% o Aragón con el 1,38%) a cifras más frecuentes entre el 4 y el 10%. Es llamativo, no obstante el número de contratos de emergencia de Madrid, Cantabria o, especialmente llamativo, Murcia con un 25%. 

Sin embargo, hay que considerar que esta contratación se concentra especialmente en los dos años de emergencia sanitaria. Podemos observar que en 2020 esta contratación supera el 25%, pero que la cifra baja significativamente en 2021 por debajo del 7%, lo que indica que hay o menos demanda o una normalización de procedimientos de compra 

Si miramos con más detalle por CCAA, en 2020 tenemos contratos de emergencia que van del 5 al 85% de la contratación, y en 2021, aunque en menor medida, sigue siendo muy alta, con el 28% de Cantabria o el 19% de Madrid. Sin embargo, lo que es más interesante es que incluso con el estado de alarma terminado, las cifras no llegan a ser tan bajas como antes del COVID, teniendo la mayoría de las CCAA en 2022 y 2023 más de un 1%. Es especialmente llamativo que Murcia en 2023 tenga más de un 20% de contratación de emergencia como resolución a una crisis con los contratos de transporte escolar. 

Cómo han comprado las CCAA: entre la continuidad y la racionalización

Terminamos nuestra revisión con la manera de comprar de las CCAA a lo largo de este periodo. En primer lugar hay que señalar que hay una serie de tipos de procedimientos que las plataformas autonómicas tienen procedimientos específicos como Andalucía (“producción de programas audiovisuales") , Madrid (“ otro procedimiento”) o Euskadi (“directo de emergencia”) y que no podemos comparar.

A diferencia de los EELL, el uso del procedimiento simplificado es minoritario, salvo en Asturias, probablemente por las limitaciones de los importes. La contratación abierta es la mayoritaria en casi todas las CCAA menos Andalucía, donde son los contratos basados en Acuerdo Marco y  Canarias, Cantabria y Murcia, donde lo son los negociados sin publicidad.  En Castilla-La Mancha la destaca que el procedimiento abierto es el tercero por detrás de los contratos negociados sin publicidad y los basados en Acuerdo Marco. 

El uso de los Acuerdos Marco tiene fuerza en varias CCAA como Castilla-La Mancha, Andalucía, Aragón, Canarias o Cantabria, por encima de ese 20% de media que ronda el conjunto de la contratación en España. El uso del procedimiento restringido y basados en SDA (históricamente las plataformas han usado este tipo de categorías) tiene un peso relevante en Canarias, Catalunya y Comunidad Valenciana, si bien sabemos que no siempre se publican detallados este tipo de contratos. También hay que destacar el papel de la licitación con negociación en Euskadi y Aragón. 

En el plano presupuestario la cosa cambia significativamente: el procedimiento abierto es de largo el que mayor presupuesto adjudica, superando en casi todos los casos, el 60% de lo adjudicado y dejando el procedimiento simplificado en una anécdota. La contratación negociada sin publicidad, pese a su cantidad no supone un peso tan alto en la adjudicación, moviéndose salvo las excepciones de Andalucía, Murcia y Castilla-La Mancha por debajo del 20%. Esto no es ideal, pero considerando la gestión de la crisis del COVID, posiblemente sea menor en un futuro. El uso de los Acuerdos Marco tiene un peso presupuestario también menor de lo esperable, lo que posiblemente indique que aunque su uso se haya generalizado, siga siendo para contratos de importes pequeños, como por ejemplo, suministros corrientes. Aquí es probable que haya campo para avanzar hacia proyectos más ambiciosos.

En resumen: ¿un periodo excepcional o un cambio de rumbo?

El panorama de la contratación autonómica es muy diverso. Aunque encontramos algunos aspectos comunes, como por ejemplo el esfuerzo más alto por habitante en comunidades poco pobladas, se pueden observar diferencias en la manera en la que se desarrollan estrategias de contratación y en la competencia con la que se encuentran los procesos de contratación. No parece haber un mercado público único que englobe a las CCAA, sino que cada una de ellas tienen un comportamiento propio.

La legislatura que terminamos para la mayoría de CCAA se ha visto marcada de manera drástica por el COVID. Las necesidades y condiciones de contratación en esta situación excepcional (y en menor medida, la borrasca Filomena) han supuesto una serie de cambios importantes en lo que se ha comprado y cómo se hace. Tanto la sanidad como la cobertura de parte de las infraestructuras (especialmente del sistema escolar) hacen que la naturaleza de estas crisis hicieran que su actividad y su contratación estuvieran especialmente exigidas. 

Las CCAA han dedicado la mayor parte de su contratación a dos conceptos fundamentales: los suministros sanitarios, y los trabajos de construcción, que son más costosos y que tienen CPVs menos diversificados. Más allá de estas dos familias de objetos, el mantenimiento, las tecnologías de la información, posiblemente por el teletrabajo, los servicios sociales y el transporte.

Debido al carácter disruptivo y crítico del COVID que generó el Estado de Alarma se flexibiliza la contratación de emergencia. Esto se traduce en un aumento del uso en 2020 y 2021,  si bien con ritmos de deceleración muy diferentes según cada autonomía. Ahora, dos años después del fin del Estado de Alarma, aunque el volumen se ha reducido de manera visible, no hemos alcanzado los niveles de 2019. 

Las prácticas de contratación, en todo caso, parecen haber cambiado. Aunque el procedimiento abierto es mayoritariamente el más empleado, y la contratación de negociada sin publicidad por la emergencia ha tenido una gran presencia, los contratos basados en Acuerdos Marco empiezan a tener una importancia grande en la compra pública. Sin embargo, estas fórmulas (así como los contratos negociados sin publicidad) tienen un peso mucho menor en términos presupuestarios, indicando que, al menos en el plano de la racionalización, hay margen hacia contratos más ambiciosos. 

Metodología

El estudio se ha realizado a partir de los datos publicados de manera desagregada por los municipios en las Plataformas de Contratación del Sector Público, Catalunya y Euskadi entre junio de 2019 y abril de 2023, incluyendo los de los órganos adscritos como fundaciones o empresas públicas dependientes. Se han excluido los contratos menores y la constitución de acuerdos marcos y sistemas dinámicos de adquisición. Parte de los contratos derivados de acuerdos marco y SDA no se recogen al publicarse de manera agregada con periodicidad trimestral.

Foto de Ani Kolleshi en Unsplash

May 23, 2023
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