Una de las novedades normativas más importantes de la ley de contratos de 2017 fue la aparición del procedimiento abierto simplificado. Esta nueva modalidad era una apuesta por una contratación más ágil y flexible y fue saludada como una respuesta a parte de los problemas que rodean tradicionalmente a esta disciplina. Sin embargo, hay que considerar que, como muchos aspectos de la ley, y más cuando hablamos de un cambio en profundidad, caben ciertas dudas acerca del éxito de cualquier innovación legislativa.
Aspectos como la complejidad, la novedad o la necesidad de reciclaje profesional para adaptarse a este nuevo marco en una agenda de cambios ya de por sí cargada de obligaciones como es la contratación pública, nos hacía preguntarnos hasta qué punto el cambio podría ser real y qué podía significar.
Por otro lado, pocas veces podemos asistir a un caso en el que no sólo aparece un nuevo mecanismo administrativo de un día para otro, sino que, además, tenemos datos para observar con cierta perspectiva. De hecho, es una muy buena ocasión para ver qué hace que un cambio normativo tenga más o menos capacidad de penetración, y cómo puede influir en un sistema complejo y, a la vez, consolidado y estable, como es la contratación pública.
Así que en Gobierto no nos hemos quedado con las ganas y hemos decidido hacer un nuevo estudio sobre el procedimiento simplificado y aquí os vamos a contar por qué y cómo vamos a hacerlo.
NOTA: la evolución de los contratos elaborados por procedimiento abierto simplificado y simplificado abreviado sigue creciendo y en 2021 han aumentado de manera sustancial su peso en el panorama español, como se puede observar en el Estudio Contratación en España 2021.
LA LEY COMO INSTRUMENTO DE CAMBIO SISTÉMICO
La ley 9/2017 introducía la figura del procedimiento simplificado y simplificado abreviado, también conocido como supersimplificado (quizá aprovechando el éxito del cine de superhéroes). Aunque en su día hubo varios estudios más que interesantes, como este de Concepción Campos Acuña, explicando con detalle todos los pormenores, podríamos resumir esto en:
- Promoción de mecanismos de valoración objetivos mediante fórmulas matemáticas que minimicen la discrecionalidad
- Reducción de la carga administrativa en términos de documentación y complejidad para los operadores económicos. Esto supone la creación de un registro de licitadores y la reducción de normas relativas a la presentación de documentación.
- Acortamiento de plazos para la presentación de ofertas y adjudicación de contratos, agilizando la tramitación y puesta en marcha de los contratos.
- Reducción de las exigencias procedimentales en la medida que la transparencia en los criterios de valoración pueden garantizar la imparcialidad e incorruptibilidad del procedimiento.
Todos estos elementos tienen, a fin de cuentas, el propósito de responder a tres críticas habituales a la contratación:
- La lentitud de los procedimientos para todas las partes implicadas, desde administraciones a empresas
- La complejidad administrativa que supone concurrir a un procedimiento
- La discrecionalidad en la adjudicación, que ha planteado un dilema habitual: más rapidez arriesgando prácticas poco éticas, o más transparencia y garantías, minimizando riesgos, pero aumentando complejidad y plazos.
En resumen, podemos decir que la creación del procedimiento simplificado trata de responder a estos retos actuando en un doble sentido:
- Incentiva el uso de un procedimiento que responde a estos problemas primando un recurso tan valioso como el tiempo de administraciones y operadores económicos.
- Pretende alcanzar un cambio sistémico en la contratación introduciendo cada vez más recursos para un sistema más transparente y objetivo, no sólo con estos contratos, sino constituyendo prácticas que puedan trasladarse a otros procedimientos, como es el caso de los criterios objetivos de evaluación.
Estos propósitos pueden encontrarse con un problema habitual: la incapacidad de generalizar el uso de estos recursos en el conjunto de las Administraciones Públicas. Sabemos que no sólo los cambios normativos suelen llevar tiempo, sino que, además, los cambios normativos suelen encontrar obstáculos en su despliegue. Por un lado existen las inercias de las Administraciones Públicas y grandes organizaciones, que tienen problemas para introducir cambios sustanciales en su interior. Por el otro, hay que considerar que las causas subyacentes a los problemas que hemos encontrado, como son la desconfianza, la complejidad técnica o la falta de recursos cognitivos para aplicar modelos de evaluación más objetivos, no desaparecen con la entrada en vigor de una ley.
El legislador no es ajeno a estas cuestiones y ha ido introduciendo cambios normativos que faciliten su adopción, como la modificación de umbrales para el procedimiento abreviado, o la validez del justificante de solicitud de inscripción en el ROLECE (via contratodeobras.com) como documento válido. Esto muestra que, en estos procesos siempre hay aspectos propios de la norma que influyen (los límites del procedimiento abreviado) así como externos y contextuales (la saturación del ROLECE) que inciden en el éxito de la medida.
Lo que queremos saber es si estos propósitos se han cumplido, qué supone esto para la contratación y, con un mayor detalle, qué aspectos han facilitado o frenado su asimilación.
¿QUÉ ES LO QUE QUEREMOS SABER?
Con este trabajo queremos averiguar si el procedimiento simplificado ha cumplido su propósito de mejorar la contratación y cómo lo ha hecho (o no). Para ello vamos a prestar atención a:
- ¿Cómo ha evolucionado en el tiempo el procedimiento simplificado? Queremos saber si ha tardado mucho en generalizarse y si ha sustituido de alguna manera procedimientos tradicionales que presentaban los problemas que se trataban de solventar.
- ¿Qué hace que una administración asimile mejor o peor una innovación normativa como esta? ¿Influye el tamaño o los recursos?
- ¿Qué materias son más susceptibles de “simplificar”? ¿Es más fácil encontrar un contrato de obras simplificado o uno de suministros?
- ¿En qué se diferencian los contratos simplificados de los abiertos y menores? ¿Se tramitan más rápido? ¿Tienen más competencia? ¿Afecta de alguna manera al precio?
En definitiva, el análisis no sólo nos permitirá hacernos una idea de qué impacto puede suponer este tipo de procedimientos, sino cómo hay que proceder para promover cambios de este tipo con éxito.
¿CÓMO LO HEMOS HECHO?
Para hacer este estudio hemos utilizado los datos que tenemos en Gobierto Contratación y que incluyen todos los contratos publicados, a tiempo real, los datos de las Plataformas de Contratación del Sector Público (PLCSP) y sus homólogas de Catalunya y País Vasco.
Hemos obtenido los datos para comparar, desde 2018, los datos de contratos:
- Contratos menores. Estos tienen menos información (solo el contrato, no hay datos de un procedimiento de licitación), y, además con algunas irregularidades o errores en temas como importes.
- Elaborados mediante procedimiento abierto “convencional” de toda la vida, con o sin anuncio previo.
- Elaborados mediante procedimiento simplificado.
- Aquellos que tienen las condiciones para ser procedimientos simplificados abreviados. Esto nos ha obligado a realizar una clasificación a raíz de los importes adecuados, y su actualización a partir de 2021. La falta de una categoría específica en las diferentes plataformas, así como prácticas desiguales en su denominación y errores en la catalogación hace que no podamos identificar automáticamente todos estos casos con procedimientos abreviados, aunque consideramos que hay una parte importante entre ellos.
Para realizar el estudio hemos tenido en cuenta los siguientes elementos:
- La evolución de cada uno de estos procedimientos desde 2018
- La especificidad de CPVs que sabemos que es un indicador de especialización del proyecto
- El número de ofertas o candidaturas para cada tipo de procedimiento, menos para los contratos menores, que no suelen informar este campo.
- Distribución de los importes máximos de licitación por cada tipo de procedimiento
- El tiempo de tramitación de cada tipo de procedimiento
- La distribución de tipos de procedimientos por cada tipo de administración adjudicadora, prestando especial atención a la administración local.
- Tipo de procedimiento aplicado para cada tipo de contrato.
- Cómo se comporta a partir de las diferentes categorías de compra pública que señala
Y con estos mimbres empezamos el análisis. Si queréis saber más, estad atentos a la próxima entrega y, si os suscribís al newsletter, tendréis el informe completo un poquito antes.
