Como os comentamos por aquí anteriormente, hemos estado realizando un estudio acerca de la evolución del uso del procedimiento simplificado en la contratación pública desde 2018 hasta ahora. En resumen queríamos aprovechar los datos que tenemos en Gobierto Contratación para recoger el histórico de datos desde 2018 y averiguar algunas cuestiones como:
- Saber si se han generalizado como una práctica más ágil y eficiente de contratación
- De qué manera se propagaron desde su inicio hasta la actualidad
- Su relación con otros procedimientos y mecánicas de contratación
- Qué efectos reales tiene el procedimiento en la contratación pública
Ya tenemos las conclusiones, así que, además de poder consultar el informe gratis si lo solicitas, aquí contamos lo que hemos encontrado.
Algunas consideraciones metodológicas: dificultades para realizar el estudio
Hay que decir que tenemos la suerte de tener los datos de la PLCSP, así como de las plataformas de Catalunya y Euskadi, así que tenemos un mapa bastante real de la contratación en España desde 2018. Sin embargo, hay algunas limitaciones y problemas que hemos encontrado y que acotan un poco lo que podemos saber y lo que no.
- Histórico de los datos: aunque nos hubiera gustado mucho, no hemos podido hacer un estudio que permitiera comparar los efectos de la ley de manera comparativa y cronológica. La falta de datos fiables previos a 2018, cuando la publicación en la PLCSP era, como poco, irregular, impide que podamos comparar realmente qué cambió de antes de 2017 a después de esa fecha. De esta manera, sólo podemos saber el potencial de sustitución de los contratos simplificados mediante las tendencias convergentes con otros procedimientos. Es decir, si han sustituido a los contratos abiertos o menores, lo lógico es pensar que la subida de simplificados supondría un descenso de contratos abiertos o menores
- Los supersimplificados: una cosa que queríamos conocer si o si, era la evolución de los contratos por procedimiento simplificado abreviado, conocidos popularmente como Supersimplificados, y su relación con el contrato menor. Sin embargo, ninguna de las plataformas tiene una tipología específica, así que no podemos comprobarlo formalmente. Si usamos el objeto del contrato, el número es irrisorio (menos de 500 en cuatro años), así que optamos por filtrar por importes (tanto los anteriores a 2021 como los nuevos) para los contratos de obras, servicio y suministros. Esto no significa que todos ellos sean menores, dado que el importe es solo uno de los criterios. Por este motivo los hemos llamado Contratos bajo el Umbral del Simplificado Abreviado (CUSA). Aunque no sabemos si todos son abreviados, si que veréis que hay los suficientes como para ver que el comportamiento es distinto del que muestran el resto de contratos simplificados.
- Los errores de catalogación: cualquier persona que conozca la PLCSP sabe que los datos no son siempre precisos o consistentes. Es fácil encontrar contratos que tienen un nombre que no se ajusta a la tipología que se le asigna (por ejemplo, contratos que se denominan Simplificados clasificados como abiertos). Este tipo de errores es tan aleatorio que resulta difícil sistematizar su tratamiento, aunque vamos avanzando en este particular.
Lo que hemos encontrado acerca del contrato simplificado
La historia de los contratos simplificados
Lo primero que hemos querido ver es cómo ha sido la recepción del procedimiento simplificado por dos razones. En primer lugar, nos indicará el éxito o no de una política que, a base de beneficiar en términos económicos y de procedimiento determinadas prácticas, busca la generalización de otro modo de contratar. Por el otro, la evolución nos puede indicar de manera clara tanto algunos aspectos de la propia contratación pública como el posible alcance máximo de una medida como esta. Lo que hemos encontrado es esto:
- La asimilación de la modalidad simplificada y simplificada abreviada fue relativamente rápida, alcanzando su peso actual en la distribución de la contratación en el tercer trimestre de 2018. Es decir, pese a ser una modalidad nueva y con cierta complejidad, su recepción fue relativamente rápida. En menos de 9 meses podemos decir que se alcanzó una proporción de contratos simplificados que se va a mantener en términos relativos con otras modalidades a lo largo de estos 4 años. Es decir: se tara cuatro meses en coger la velocidad de crucero que se mantiene, a grandes trazos, en la actualidad
- Su presencia en el total de la contratación pública es limitada, no reduciendo el número de contratos de procedimiento abierto convencional o contratos menores desde su aparición. Más que sustituir, han complementado a estos procedimientos. Como decíamos, en 9 meses se ha alcanzado un peso más o menos constante, pero que, en ningún caso alcanza a las cifras de contratos menores o de procedimiento abierto convencional.
- El comportamiento estacional sigue la misma pauta que los procedimientos más convencionales, destacando que la capacidad de recuperación de estos tras el parón de 2020 frente a los nuevos procedimientos. El comportamiento de contratos menores, abiertos, simplificados y CUSA a lo largo del tiempo es casi paralelo con algunos matices. En primer lugar, las magnitudes afectan y, una caída del número de menores es mucho más pronunciada que la de simplificados . Por otro lado, hemos podido asistir a una especie de "reseteo" de la administración con el parón de abril de 2020. Ahí hemos visto que los contratos menores y CUSA se han recuperado más rápido que los abiertos y simplificados. Posiblemente, la urgencia, la necesidad de comprar suministros sanitarios, con un umbral mayor para los contratos menores, y la suspensión de plazos administrativos ha penalizado contratos más grandes. En todo caso, parece evidente que, en caso de necesidad y urgencia, se han primado, lógicamente, mecanismos más rápidos.
En todo caso, podemos concluir que la asimilación de los contratos ha sido rápida, pero limitada en su impacto frente a otras modalidades de contratación. Esto nos da algunas pistas para más adelante.
El simplificado y el supersimplificado
El segundo paso que queremos comprobar es la relación entre el procedimiento simplificado y los CUSA. A priori, tendríamos que suponer que el procedimiento Supersimplificado es más rápido y ágil, y, en la medida de lo posible, beneficiaria su adopción. Al realizar una comparativa entre ellos encontramos lo siguiente
- El número de procedimientos simplificados y CUSA , están estrechamente relacionados. Como habíamos señalado la estacionalidad de los contratos de todo tipo es muy similar: remonte de casos de enero hasta junio, caídas estivales y luego una fuerte subida en el último trimestre. Sin embargo, la evolución de las licitaciones entre los contratos simplificados y CUSA es más paralela que en el resto de casos, especialmente antes de abril de 2020.
- El número de contratos situados entre el umbral antiguo del simplificado abreviado y el fijado en 2021 (de 35000 a 60000 euros en servicios y suministros) es lo suficientemente relevante para hacer que los CUSA aumenten. En 2021 aumentó el umbral de importe de los Supersimplificados de suministros y servicios con el propósito de aumentar su uso. Hay que señalar que, como decíamos, hasta abril de 2020 la relación entre ambos tipos de procedimiento iban muy pegadas, pero a partir de esa fecha, se distancian. Sin embargo, es a partir de enero de 2021 cuando coge fuerza el crecimiento de contratos CUSA.
Los CUSA han aumentado bastante después de la pandemia, pero, como decimos, más desde enero. En principio, puede ser que la crisis del COVID y la incertidumbre potencia contratos más pequeños y procedimientos más rápidos. Sin embargo, el cambio de umbrales que parece buscar el amento de contratos supersimplificados si parece aumentarlos, pero no tanto a costa de otras modalidades como de quitarlos del procedimiento simplificado, que claramente no sigue el aumento de los CUSA y los abiertos. Es decir, los supersimplificados, de haber subido, lo han hecho a costa de los procedimientos simplificados y no de los contratos menores o abiertos, lo que limita el éxito de la medida.
¿Quién y cómo se simplifican los contratos?
Aunque ya tenemos algunas pistas de la historia de los contratos, necesitamos un poco más de contexto para entender este crecimiento rápido pero limitado. PAra ello hemos ido a ver quién y qué se contrata con estos procedimientos.
- El uso de los nuevos procedimientos no muestra diferencias entre las distintas administraciones públicas. No podemos apreciar una distribución especialmente desigual en ningún nivel o tipo de administración entre los diferentes tipos de contratos. Es decir, la proporción es similar en todo tipo de administración y en administraciones de diferente tamaño. Si podemos apreciar que el número de contratos menores es especialmente superior en los ayuntamientos, lo que puede ser lógico por cuestión de tamaño y presupuesto, pero las proporciones se mantienen relativamente inalteradas.
- Entre los procedimientos simplificados son más comunes los contratos de obras y en mucha menor medida, los de suministros y de servicios. Del mismo modo, los CUSA son más frecuentes estos últimos, siendo, en todo caso, menores cifras que los contratos menores y de procedimiento abierto. Evidentemente, el coste más elevado de las obras incide en el menor número de contratos CUSA.
- La aplicación de nuevos procedimientos se asocia a temas como transporte, arquitectura, software, educación o electricidad, y de los simplificados abreviados en finanzas, cultura o software.
- Los contratos realizados por procedimientos simplificado o CUSA tienen, como término general, una mayor especificidad de CPVs que los abiertos y que los menores. Como encontramos en nuestro estudio de CPVs, esto es un indicio de una mayor profesionalización entre las administraciones públicas y, posiblemente, tenga pistas de cara a otras cuestiones.
Es decir, no parece haber aspectos relacionados a tamaño o tipo de administración, aunque si tenemos pistas de una mayor especialización técnica. Por otro lado, vemos que el uso suele estar estrechamente relacionado, en el caso de los contratos simplificados con las obras, posiblemente por el importe, mientras que los CUSA tienen altos números en servicios, siendo, en todo caso, muchos menos que los abiertos o menores.
¿En qué mejora el procedimiento simplificado la contratación pública?
Todo esto nos lleva a la gran pregunta: ¿son mejores los contratos elaborados por procedimiento simplificado? Entendemos que aspectos como competencia, importe, y rapidez deberían potenciarse con su uso. Esto es lo que hemos encontrado
- El coste temporal de tramitación de los nuevos procedimientos es sustancialmente menor al de los procedimientos abiertos. Un contrato de procedimiento abierto tarda unos 120 días desde su publicación a su formalización, frente a 53 de los CUSA y 70 de los simplificados. Estamos hablando de casi la mitad en los CUSA. Sin embargo, esto es aún más interesante cuando consideramos que los plazos de solicitud de ofertas no tienen las mismas diferencias, presentando los abiertos una media de 27 días frente a 17 en los CUSA y 20 en los simplificados. Es decir, no sólo es que se tarde menos en realizar el contrato, es que el ahorro de tiempo se realiza en la tramitación y no en la presentación de ofertas. El hecho de que los CUSA tengan una media de 17 días de oferta nos indica que, entre ellos, hay una parte significativa de contratos de procedimiento simplificado abreviado.
- Los procedimientos nuevos tienen sustancialmente más ofertas. A la hora de comparar la recepción de ofertas podemos ver que los tanto los CUSA como los contratos simplificados reciben más ofertas. La media de los simplificados frente a los abiertos es de 5 frente a 4. En los CUSA también son 4, pero hay que considerar que el equivalente, que serían los menores, no presentan información acerca de cuantas ofertas se reciben, si bien, por experiencia, dudamos que superen por mucho las tres ofertas.
- No hay diferencia en los ahorros entre los contratos realizados bajo procedimiento abierto frente a los simplificados y CUSA: todos ellos se mueven en torno al 18% de ahorro frente al importe inicial. Esto indica que posiblemente una mayor competencia no repercute necesariamente en un mayor ahorro.
En resumen: una mejor contratación que requiere algo de apoyo.
En resumen, podemos decir que el procedimiento simplificado ha cubierto su finalidad de manera satisfactoria: contratos que se hacen más rápido y con mayor competencia. En todo caso, su aplicación ha sido desigual y está condicionada por cuestiones económicas como el importe mínimo, o el tamaño de la organización, que puede hacer que se opten por fórmulas como el contrato menor o el abierto.
Sin embargo, es en términos estructurales donde encontramos hallazgos interesantes. Pese a requerir un cambio cultural importante, los contratos se consolidaron en una posición estable relativamente rápido, pero sin crecer desde entonces. Al analizar estos datos junto con otros, como la no relevancia del tipo o tamaño de administración, o el uso de CPVs más específicos, nos da que pensar que la asimilación haya dependido de la profesionalización del personal de las AAPP.
Es decir, cuando una administración tiene personal profesionalizado, ha encontrado en el procedimiento simplificado un recurso más, que no un sustituto de otras fórmulas. Esto explicaría que no haya un crecimiento importante desde 2019 y que el aumento de CUSA a raíz del aumento de importes haya supuesto un remplazo de contratos simplificados y no de menores. Son complementos y no sustitutos de las otras fórmulas.
Por último hay que considerar que las empresas que concurren tienen que estar dadas de alta en el ROLECE, así que es de esperar que tengan un cierto conocimiento e interés en la contratación. Es por ello que podemos considerar que también se trata de empresas más profesionalizadas en esta materia. Esto explicaría, del mismo modo, el aumento de candidatos incluso con periodos de presentación de ofertas más reducidos.
Con todo esto, creo que podríamos decir que la contratación por procedimientos simplificados son una muestra de lo que podría ser una contratación pública más profesionalizada. Por otro lado, esto nos dice que si queremos una contratación más parecida a esto, necesitamos trabajar, más que en la ley, en la profesionalización efectiva de personal de administraciones y empresas.
