En la compra pública, la ley permite una interpretación tan exquisita de cuestiones casuísticas que al final afecta a la seguridad jurídica y al gestor. Sin una profesionalización debida, se perjudica el interés público y el mercado. Para ayudar, es preciso compartir el trabajo que se realiza, como las buenas prácticas y los pliegos ya elaborados para prestaciones típicas, ahorrando un esfuerzo considerable. La solución se construye entre todos; se trata de trabajar más en equipo.
Hablamos con Francesc Xavier López Cadena sobre los retos para profesionalizar la compra pública.
Acerca de Francesc Xavier López Cadena
Francesc Xavier López Cadena es asesor jurídico y secretario de Transport Municipal de Gerona, una entidad dependiente del Ayuntamiento de Gerona, y consultor en materia de contratación pública.
Las 10 claves sobre la profesionalización de la compra pública
- Nuevo paradigma: "La compra pública pasa de ser de un modelo absolutamente burocrático, fijado en el modelo de la subasta, a las ofertas que ofrecen mejor relación calidad-precio".
- Universo en expansión: "La ley ha acogido el concepto de poder adjudicador, un concepto acuñado a nivel europeo donde se incluyen todas estas sociedades mercantiles municipales y estatales que movilizan dinero público".
- Inseguridad jurídica: "La ley permite una interpretación tan exquisita de cuestiones absolutamente casuísticas que genera una distorsión muy grande que al final afecta a la seguridad jurídica y afecta al final al gestor".
- La necesidad de unión: "Lo importante es conocerse. No existe como tal un fórum de debate y de compartir ideas (...) podríamos conseguir un punto de encuentro para realizar pliegos de alta calidad".
- Formación continua: "El eje principal de todo es la formación permanente a través de esta asociación, con la complicidad de las administraciones para conseguir formación sobre todo del mundo académico y del mundo privado".
- El reto de los pequeños municipios: "En los pequeños ayuntamientos, las funciones de contratación pública las asumen técnicos para los que la contratación es una de sus múltiples tareas. Eso es un problema".
- Inteligencia colectiva: "Si compartimos a estos niveles, sobre todo en la administración pública pequeña, pliegos ya realizados de prestaciones que pueden ser muy típicas, ahorramos mucho trabajo".
- Incentivar la calidad: "En contratación pública podemos seguir el mismo camino que con la transparencia y crear un sistema de reconocimiento y certificación. Conseguiríamos convencer a la parte política".
- Comunidad de práctica: "La riqueza de la formación es cuando hay un turno abierto, ese intercambio de problemas y cuestiones. Te das cuenta de que todos tenemos los mismos problemas y que la solución se construye entre todos".
- Homogeneizar criterios: "Hay un reto a nivel general: que las juntas consultivas rescaten de una vez por todas esos puntos de encuentro para homogeneizar criterios (...) y que los tribunales de recursos vayan todos a una".
La conversación con Francesc Xavier López Cadena
¿Cuáles son los principales retos y necesidades para la profesionalización de la compra pública?
En primer lugar, muchas gracias por la oportunidad para compartir este espacio, un espacio imprescindible para ir mejorando y evolucionando en la compra pública, que es absolutamente estratégica. En el caso de España, moviliza el 20% del producto interior bruto, lo que indica que hablamos de miles de millones de euros en contratos de servicios, suministros y obras para satisfacer el interés público.
En los últimos años, sobre todo a partir de las directivas europeas de 2014, se ha abierto un plano nuevo y distinto. La compra pública pasa de ser un modelo absolutamente burocrático, fijado en la subasta de la oferta más ventajosa —un término que ya ha desaparecido—, a las ofertas que ofrecen la mejor relación calidad-precio.
La Ley 9/2017 es radicalmente distinta a las anteriores. Una parte fundamental es la amplitud que ha acogido con el concepto de poder adjudicador, acuñado a nivel europeo. Aquí se incluyen todas esas sociedades mercantiles municipales y estatales que, como se dio cuenta el legislador europeo, movilizan dinero público. Esto ha llevado a una homogeneización del régimen jurídico y pone de relieve la necesidad de profesionalización.
En España hay 20.000 poderes adjudicadores, y el hecho de que este ámbito haya crecido notablemente hace que el perfil profesionalizado del gestor público adquiera mayor relevancia. Esto conlleva retos, sobre todo el de conseguir en esas administraciones perfiles de recursos humanos motivados, profesionalizados y con formación permanente.
Tenemos una ley de 347 artículos y 56 disposiciones adicionales, un texto absolutamente inmaniobrable con multitud de cuestiones específicas. Esto conlleva numerosos pronunciamientos de los tribunales de recursos contractuales, que no solo existen a nivel central, sino también autonómico e incluso local. Se genera una cantidad brutal de literatura, muchas veces contradictoria. La ley permite una interpretación tan exquisita de cuestiones casuísticas que genera una distorsión muy grande que al final afecta a la seguridad jurídica y al gestor. Sin una profesionalización debida, se perjudica el interés público y al mercado. Los retos son grandes, y la idea de crear una asociación que aglutine a estos profesionales va en esa línea de la profesionalización.
Una asociación catalana de profesionales de la contratación
¿Por qué crear una asociación de profesionales de la contratación pública específicamente en Cataluña y cuál es vuestra hoja de ruta?
En primer lugar, creo que lo importante es conocerse. No existe como tal un fórum de debate, de compartir ideas. Muchas veces, con la gente que impulsamos esta asociación, nos planteábamos que, ante la gran cantidad de poderes adjudicadores, nadie había pensado que podríamos conseguir un punto de encuentro para realizar pliegos de alta calidad con profesionales, incluso del mundo académico. Uno de nuestros objetivos es atraer la actividad del mundo académico para la formación y para crear pliegos tipo, porque al final cada uno hace sus pliegos y a menudo circulan documentos con errores.
Encontrar un punto de encuentro nos permite conseguir dos objetivos importantes. Uno es crear un grupo de interés, reunir a profesionales con inquietudes y problemas para, de alguna manera, interpelar al legislador. Cataluña tiene el reto de elaborar una ley propia de contratación pública, ya que la ley estatal tiene muchas cuestiones de carácter básico, pero otras que no lo son, dejando margen al legislador autonómico. Agruparnos nos permite tener un posicionamiento.
Y el eje principal es la formación permanente. A través de esta asociación, con los recursos que esperamos obtener y la complicidad de las administraciones, queremos conseguir formación del mundo académico y del privado. Existen muchísimos referentes en la consultoría de contratación pública. Se trata de homogeneizar cuestiones, hacer paneles de formación que traten ámbitos concretos como obras o servicios, y explorar la racionalización de la contratación, como acuerdos marco o sistemas dinámicos de adquisición. Hemos visto que no se aprovechan como se debería.
Todo ha evolucionado muchísimo con la contratación electrónica, y necesitamos un punto de encuentro que nos permita avanzar y, sobre todo, poner en valor esta profesión, la carrera del gestor en contratación pública. Queremos conseguir que las administraciones valoren esta figura y les ofrezcan una carrera profesional de verdad. Con ello conseguiremos procedimientos más ágiles y efectivos.
¿Tenéis en cuenta marcos como el del INAP y el derecho europeo para ayudar a desplegar instrumentos como los sistemas dinámicos de adquisición, especialmente en entidades pequeñas?
Sí, no podemos perder de vista que el principal inspirador de la interpretación de la ley es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que continuamente saca sentencias. Nos damos cuenta de la cantidad de cuestiones que se desprenden de la directiva y que tienen encaje en el ordenamiento jurídico español. Al final, existe la primacía del derecho europeo en contratación pública y no se habla mucho de eso. Nos basamos mucho en lo que generan los órganos jurisdiccionales y los recursos contractuales, que es muy importante, pero nos falta una visión global de la contratación pública, no en términos del Estado español, sino de Europa.
Contamos con gente muy especializada, y por eso una formación individualizada y pormenorizada servirá para incrementar los niveles de profesionalización. Tenemos en cuenta todos los hitos y criterios de profesionalización que aparecen en Europa y pretendemos llegar a ellos a través de un sistema de formación integral, tanto permanente como con congresos anuales, haciendo participar a gente de las distintas especializaciones que existen en la contratación pública.
¿Cuál es la hoja de ruta a corto y medio plazo para la asociación y cómo encaja con otras entidades existentes como la Escuela de Administración Pública de Cataluña?
Aquí en Cataluña tenemos una Dirección General de Contratación Pública muy potente, que genera muchísima información, sobre todo pliegos tipo. Ha habido una producción de documentos muy importante y bien trabajada, incorporando buenas prácticas y cláusulas sociales y medioambientales. Podemos estar muy orgullosos de ese trabajo.
El objetivo final es dar un apoyo al gestor sobre cuestiones que acaban siendo muy casuísticas y problemas concretos de su día a día. Los problemas de un gestor en un hospital público no son los mismos que los míos en una empresa de transporte público urbano. Es muy complicado ser una herramienta útil en ese sentido, el reto es mayúsculo.
Todo el trabajo que haga la asociación como fórum de profesionales tiene que quedar documentado en algún tipo de publicación que sirva para esparcir ese conocimiento. Al fin y al cabo, la asociación lo que pretende ser es un punto de encuentro, como la estrella polar de la contratación a nivel de Cataluña, y poder influir en el devenir y en los retos que tenemos. A veces, en la propia comisión promotora de la asociación, acabamos discutiendo sobre cuestiones en las que ambas partes tienen fundamentos jurídicos muy importantes, incluso respaldados por resoluciones de tribunales que son absolutamente contradictorias. Esto genera un desasosiego y una intranquilidad absoluta. Lo más importante en contratación pública es la justificación de lo que haces. El procedimiento negociado sin publicidad, por ejemplo, bien justificado, es un recurso más que está en la ley.
También tenemos una función de presión para que las juntas consultivas y los tribunales de recursos homogeneicen criterios y vayan todos a una.
Recomendaciones para entidades pequeñas y medianas
Pensando en las entidades públicas pequeñas y medianas, ¿cuáles serían las tres recomendaciones principales para empezar a profesionalizar la compra pública?
Has puesto el acento en uno de los grandes problemas: los pequeños ayuntamientos. Los datos arrojan que en estas administraciones, las funciones de contratación pública las asumen técnicos para quienes la contratación es solo una de sus múltiples tareas (urbanismo, expropiaciones, licencias, etc.). Si a ese técnico le dices que tiene que introducir criterios estratégicos medioambientales y sociales a través de un pliego muy elaborado, es imposible. Yo tengo la suerte de ocupar una plaza dedicada exclusivamente a contratos, lo que me permite buscar esa estrategia.
¿Cómo podemos ayudar? Precisamente, compartiendo el trabajo que se realiza a través de la asociación. El trabajo del gestor no tiene propiedad intelectual, todo va al perfil del contratante y es descargable. Si nosotros, con un poco de generosidad, compartimos con la administración pública pequeña pliegos ya realizados de prestaciones que pueden ser muy típicas, les ahorramos todo ese trabajo, y al final todo redunda en el bien común.
Hay otra cuestión importante: el reconocimiento. En Cataluña, una universidad impulsó un sistema de reconocimiento y certificación de los niveles de transparencia de los ayuntamientos. Un equipo de investigación validaba diferentes ítems y, si superaban el 90%, se les daba un diploma en un acto público. Con eso se consiguió aumentar los niveles de transparencia, porque había un reto político.
Creo que en contratación pública podemos seguir ese mismo camino. No conozco ningún tipo de reconocimiento de ese estilo. Conseguiríamos convencer a la parte política. El político detecta la necesidad, y el gestor la traduce en un procedimiento. Si conseguimos que el político entienda que la contratación pública necesita un alto nivel de estrategia, y lo hacemos a través de una suerte de reconocimiento o de certificación, conseguiremos un reto muy importante que hoy no tenemos: la motivación. Si hay un reconocimiento a que el ayuntamiento X tiene un nivel de compra pública responsable porque ha ejecutado contratos con criterios sociales y medioambientales, al igual por ahí los convencemos.
Me doy cuenta de que la demanda de formación es muy alta; los cursos se agotan en minutos. Cuando reúnes a los gestores, no es tanto una formación académica, no van a aprender qué dice la ley. Te das cuenta de que la riqueza de esa formación es cuando hay un turno abierto, ese intercambio de problemas y cuestiones que surgen en el día a día. Escuchando a unos y a otros, te das cuenta de que todos tenemos más o menos los mismos problemas y que la solución se construye entre todos. No es una formación unidireccional, sino que se trata de trabajar más en equipo, como una comunidad de prácticas. Cuanto más sabes de contratación pública, más dudas tienes. Estar en contacto con gente que está en el día a día es el resultado que nos permitirá avanzar.
¿En qué fase se encuentra la asociación y cómo pueden unirse los interesados?
La verdad es que hay una lista de espera de alrededor de 200 personas que han manifestado ya su intención de formar parte de la asociación. Los trámites de constitución son lentos. Estamos acabando la redacción de los estatutos y toda la formalización ante la Generalitat. Esperamos que esto finalice a fin de año con un congreso inaugural que incorporará a grandes exponentes de la contratación pública a nivel estatal, para empezar con nuestra génesis principal, que es la formación. Y qué mejor manera que empezar con un congreso.
