Las mejoras constituyen uno de los elementos más problemáticos, pero también más utilizados, en la práctica de la contratación pública en España.
Bajo esta etiqueta se agrupan prestaciones adicionales que los licitadores pueden ofrecer sin coste añadido para la Administración, y que, en principio, aportan un valor añadido al contrato.
Sin embargo, su uso exige cautela jurídica y una correcta definición técnica, pues una mejora mal formulada o mal valorada puede llegar a invalidar todo el procedimiento de adjudicación.
En este post abordamos qué se entiende por mejora, qué requisitos legales y doctrinales debe cumplir, qué riesgos implica y cómo debe regularse correctamente en los pliegos para evitar problemas.
¿Qué es una mejora?
Según el artículo 145.7 LCSP, se entiende por mejora aquella prestación adicional no prevista expresamente en el objeto del contrato, que un licitador ofrece voluntariamente sin que implique mayor coste para la Administración (gratis), y que está directamente vinculada al objeto del contrato.
Su inclusión tiene como finalidad incrementar la calidad de la prestación o el valor global de la oferta, pero debe cumplir siempre ciertas garantías. Se incluyen dentro de los criterios de adjudicación.
Requisitos legales y técnicos para admitir mejoras
Para que las mejoras puedan utilizarse como criterio de adjudicación, deben cumplirse los siguientes requisitos, conforme al artículo 145.7 LCSP y a la doctrina de los tribunales de contratación:
1. Vinculación al objeto del contrato
La mejora debe estar relacionada funcional y directamente con el objeto del contrato. No puede tratarse de una prestación ajena o decorativa.
2. Definición clara y previa en los pliegos
La mejora debe estar especificada en el pliego, incluyendo:
- Qué tipo de mejoras se aceptan.
- Cuáles son sus límites o condiciones de admisibilidad.
- Cómo se evaluarán (criterios, fórmulas, documentación justificativa).
No basta con una mención genérica a la posibilidad de presentar mejoras.
3. Valoración objetiva, cuantificable y proporcional
Debe evitarse cualquier elemento de subjetividad en su evaluación.
La puntuación atribuida a las mejoras debe ser proporcional al resto de los criterios y no desvirtuar la ponderación general.
4. No pueden alterar el precio ni la naturaleza del contrato
Una mejora no puede incluir prestaciones esenciales o estructurales que debieron formar parte del objeto contractual.
Tampoco puede implicar un mayor coste, ni de forma directa ni encubierta.
¿Qué NO puede considerarse una mejora?
- Prestaciones imprescindibles para ejecutar correctamente el contrato (deben formar parte del objeto).
- Propuestas inviables o desproporcionadas (por exceso técnico o económico).
- Mejoras genéricas, no cuantificables o de dudosa utilidad.
- Prestaciones que modifican el tipo contractual (por ejemplo, transformar un contrato de servicios en una concesión).
Algunos casos reales. ¿Qué dicen los tribunales?
Resolución 026/2025 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid
Enlace a la resolución original (ver resumen en Gobierto)
En 2024, el Ayuntamiento de Majadahonda licitó un contrato de prevención de legionelosis con un criterio de mejora basado en el número de tratamientos correctivos adicionales.
Una de las empresas ofertó 100.000 tratamientos anuales, frente a una media real de 1.060 según el pliego y la normativa técnica.
Resultado:
- La mesa valoró esa mejora con 0 puntos por ser inviable y desproporcionada.
- El tribunal confirmó que aceptar esa mejora habría sido fraudulento y contrario al principio de igualdad.
El tribunal, a grandes rasgos, concluye que:
- Las mejoras deben ser realistas y ejecutables
Aunque el pliego no establezca límites máximos, no se pueden valorar ofertas desproporcionadas o imposibles de cumplir. Una mejora “numéricamente” superior pero materialmente inviable puede y debe ser puntuada con cero puntos. - Las mejoras no pueden ser un fraude de ley
Ofertas con cifras exageradas (como 100.000 tratamientos cuando solo se necesitan 5) distorsionan la fórmula de puntuación y pueden perjudicar a otros licitadores. Aunque formales, estas ofertas se consideran hechas en fraude y no deben ser valoradas. - El PCAP debe fijar límites claros
El Tribunal reitera que los pliegos deben establecer límites, requisitos y modalidades concretas para evitar ofertas desproporcionadas que comprometan la transparencia y proporcionalidad del procedimiento. - El contenido del pliego vincula a todas las partes
Si los licitadores no impugnan el pliego en tiempo, quedan obligados por sus términos. No pueden luego cuestionar su redacción solo cuando no les favorece. - La mejora no es un juego de cifras
No se trata de ofrecer más por ofrecer. Las mejoras deben estar vinculadas al objeto del contrato, aportar un valor real y estar basadas en datos objetivos (como normativa técnica, recursos disponibles, etc.).
Resolución 77/2022 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León
En cambio, en 2021, el Ayuntamiento de Valladolid licitó un contrato para la gestión de accesos públicos a internet, con mejoras puntuables como el número de conmutadores y módulos SFP adicionales.
La empresa adjudicataria ofertó 205 conmutadores (frente a los 14 requeridos) y 1.005 módulos SPF (frente a 34), cifras muy por encima de las del resto de licitadores.
Resultado:
El tribunal desestimó el recurso presentado por otro licitador, señalando que esas mejoras no eran ilegales por sí mismas, pero advirtió los riesgos de fórmulas sin límites, que permiten ofertas desproporcionadas sin utilidad real.
El tribunal, a grandes rasgos, concluye que:
- Las mejoras deben guardar proporción y utilidad
Aunque el pliego no impida mejoras muy elevadas, ofrecer cantidades desorbitadas que no aportan valor real puede vaciar de sentido el principio de adjudicación a la mejor oferta calidad-precio. - El fraude de ley puede darse también en mejoras excesivas
El tribunal reconoce que no solo el precio cero puede ser fraudulento, sino también las mejoras exageradas que buscan manipular el sistema de puntuación y perjudicar a otras ofertas razonables. - El PCAP debe fijar límites o condiciones técnicas claras
Fórmulas automáticas sin techo permiten inflar artificialmente la puntuación. El tribunal recomienda que los pliegos establezcan límites máximos o referencias técnicas para evitar distorsiones. - El contenido del pliego vincula, incluso si es imperfecto
Si un licitador no recurre un pliego mal diseñado, no puede impugnar luego su aplicación. La falta de impugnación implica aceptación de sus reglas, aunque resulten cuestionables. - La mejora no debe desnaturalizar el objeto del contrato
Ofrecer más no siempre es mejor. Las mejoras deben estar justificadas técnica y económicamente, responder a una necesidad real y no alterar el equilibrio del procedimiento competitivo.
Consejos prácticos para órganos de contratación
Las resoluciones analizadas muestran cómo una regulación inadecuada de las mejoras puede desvirtuar el procedimiento de adjudicación y generar conflictos jurídicos. Para evitarlo, los órganos de contratación deben diseñar los pliegos con criterios de mejora que realmente aporten valor al contrato, sean verificables y no abran la puerta a ofertas artificiales o inviables.
Estos son algunos principios clave a tener en cuenta:
- Incluir solo mejoras razonables, realistas y objetivas.
- Limitar su puntuación para evitar que distorsionen la adjudicación.
- Exigir documentación que demuestre su viabilidad técnica y económica.
- Utilizar fórmulas de valoración claras, proporcionales y automáticas.
- Revisar que no se encubra en las mejoras ninguna parte esencial del objeto del contrato.
Conclusión
Las mejoras son un recurso útil para incentivar propuestas de mayor calidad, pero deben gestionarse con rigor jurídico y técnico. Una mejora mal definida, imposible de cumplir o valorada sin criterios objetivos puede comprometer la legalidad del procedimiento.
El pliego debe delimitar con precisión qué se puede mejorar, cómo y en qué condiciones, evitando así conflictos, recursos o anulaciones.
Para saber más
- Criterios de adjudicación de los contratos públicos
- Guía para valorar la calidad en los contratos públicos
- Conoce Gobierto Redactor
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