La contratación pública actual presenta una casuística muy elevada, y el sistema tradicional de elaboración y mantenimiento de los pliegos resultaba obsoleto para hacerle frente. El resultado eran unos pliegos muy farragosos y difíciles de entender por parte de los licitadores, con la consecuente disminución de la seguridad jurídica. Además, cada modificación requería tiempos de dedicación muy elevados. La solución desarrollada permite al usuario generar un pliego adaptado y particularizado para cada una de las variantes que se pueden encontrar, simplemente predefiniendo previamente las características del contrato en cuestión.
Acerca de Javier Albert Pérez
Javier Albert Pérez es el jefe de sección del servicio de contratación del Ayuntamiento de Valencia. Además, es experto en contratación pública por la Universidad de Deusto y en gran dirección pública local por la Universidad de Valencia.
Las 10 claves sobre la mejora en la preparación de pliegos y contratos
- El problema de origen: El procedimiento de contratación era excesivamente lento, utilizando técnicas y formas de trabajo heredadas de un contexto anterior, de una forma un tanto artesanal.
- El catalizador del cambio: La nueva ley de contratos del año 2017, con sus numerosos cambios normativos y técnicos, como la licitación electrónica, evidenció la necesidad de revisar en profundidad el procedimiento.
- La solución, FormaPlex: Es una aplicación informática que automatiza la generación de pliegos, creando un documento adaptado y particularizado para cada una de las variantes de la contratación pública.
- Una base de datos exhaustiva: La aplicación se alimenta de una base de datos con cerca de 2.000 cláusulas para poder responder a todas las variantes que podíamos encontrar en cada contrato.
- Agilidad en el mantenimiento: Introducir una modificación en una cláusula, una tarea que antes podía llevar un día de trabajo, ahora se puede realizar en aproximadamente cinco minutos.
- Resultados cuantificables: En los últimos 10 años, el volumen de contratación se ha multiplicado por ocho, mientras que los tiempos de tramitación se han reducido a una tercera parte.
- La importancia de la planificación: Una de las medidas clave fue apostar por la planificación de la contratación pública, tanto anual como plurianual, y por la tramitación anticipada.
- Profesionalización del personal: Se pusieron en marcha cursos de formación para dotar a los empleados públicos de las competencias clave aprobadas por la Comisión Europea y el INAP.
- El principal obstáculo: La mayor dificultad es la resistencia al cambio, junto con la vorágine del día a día, que a menudo impide dedicar tiempo a implantar mejoras.
- Visión de futuro: El objetivo es seguir mejorando, con proyectos como la creación de un histórico de versiones de cláusulas y la posible incorporación de pliegos de prescripciones técnicas y memorias justificativas al sistema.
La conversación con Javier Albert Pérez
¿Cuál era el contexto y el problema que motivó este proyecto para mejorar la preparación de pliegos y contratos?
Si nos retrotraemos unos años atrás, nos encontramos con un procedimiento de contratación que lo considerábamos excesivamente lento, quizá derivado de que estábamos utilizando técnicas y formas de trabajo heredadas de un contexto anterior. La preparación de los contratos la seguíamos haciendo de una forma un tanto artesanal, contando con unos cuantos modelos.
Empezamos a convivir también con la necesidad de gestionar financiaciones externas que venían de otras administraciones, ya fueran autonómicas, provinciales o estatales. Todos recordarán el famoso Plan E en el año 2008-2009, que fue un torrente de trabajo, y eso no ha parado. Ahora, con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, estamos viviendo algo similar.
La forma de trabajar estaba desfasada con las necesidades que iban surgiendo, y en noviembre de 2017 aparece la nueva ley de contratos con un montón de cambios, tanto normativos como técnicos. La licitación electrónica, por ejemplo, fue un reto técnico importante. En ese punto vimos que había que revisar en profundidad el procedimiento y observamos una oportunidad de hacer las cosas de otra forma. Esos cambios se van sucediendo en el tiempo.
Medidas para una mayor agilidad del procedimiento
¿Qué medidas concretas adoptaron para agilizar el procedimiento?
En los últimos años hemos focalizado las medidas en varios aspectos. El primero, al que le damos vital importancia, es la necesaria planificación de la contratación pública, con una programación anual y plurianual, que no deja de ser un mandato de la ley. En nuestro caso, hicimos una apuesta decidida por la tramitación anticipada, que te permite prevenir algunas vicisitudes.
En segundo lugar, le dimos mucha importancia a la profesionalización. Pusimos en marcha cursos de formación dirigidos tanto al personal técnico y jurídico del servicio de contratación como al de las unidades promotoras. Consideramos fundamental dotar a los empleados públicos de las competencias clave que, por otra parte, ya estaban aprobadas por la Comisión Europea en 2017.
Criterios de adjudicación y solvencia
Otro de los aspectos de vital importancia ha sido el transmitir la necesidad de realizar una adecuada utilización de los criterios de adjudicación y criterios de solvencia. Al respecto, hemos aprobado catálogos de criterios para que las unidades promotoras pudieran tener una herramienta útil y ágil que pudieran utilizar con certeza a la hora de configurar las características de los contratos. Esto, a la postre, observamos que agiliza mucho la tramitación.
¿Cómo está confeccionado el catálogo de criterios y cómo lo utiliza un servicio técnico?
Tenemos los catálogos a disposición de las unidades promotoras y, en función del del tipo de contrato, del volumen y la envergadura del mismo, se aconseja la utilización de una serie de criterios. Tenemos la certeza sobre ellos porque ya han sido testados, han sido objeto de resoluciones del tribunal central y nos permite usarlos con una mayor seguridad en la configuración del contrato.
Entonces, ¿la selección se basa más en el tipo de contrato e importe que en el CPV?
Sí, y últimamente también nos condiciona mucho la financiación externa. Todos sabemos las exigencias de criterios verdes, por ejemplo, para los expedientes sujetos al Plan de Recuperación. En función de esas circunstancias, se ofrece una guía orientativa. El servicio gestor siempre nos puede proponer algún criterio específico, pero entendemos que cuando ya estamos trabajando sobre criterios sobre los que ha habido jurisprudencia y doctrina, podemos operar con mayor tranquilidad y agilizar la salida de los contratos a licitación.
Normalización documental
¿Cómo ha sido la experiencia con FormaPlex y cómo funciona?
La última de las patas, y no por ello menos importante, es la de la normalización documental y el de la elaboración documental. Hicimos un gran esfuerzo aprobando incluso checklists de documentación preparatoria para que los servicios tuvieran la certeza de que estaban cumplimentando correctamente los expedientes. Para nosotros fue fundamental plantearnos una revisión en profundidad del del proceso de elaboración y mantenimiento de los pliegos, por un lado, facilitando a los servicios gestores herramientas a modo de formularios para elaborar los cuadros de características de los contratos y, por otro, buscando una forma más ágil para elaborar y mantener los pliegos de cláusulas administrativas.
Como conjunto de todas estas medidas, en los últimos 10 años, el volumen de contratación en el Ayuntamiento de Valencia ha crecido aproximadamente por ocho, y los tiempos de tramitación los hemos conseguido reducir prácticamente a una tercera parte. Estamos orgullosos de los resultados e intentamos profundizar todavía más en ellos.
Entrando en materia con la aplicación de FormaPlex, nos planteamos que la contratación pública hoy en día tiene una casuística muy elevada: múltiples tipos de contrato, de procedimiento, contratos SARA o no, sujetos a recurso especial o no, y todas las necesidades de incorporar normativa de financiación externa, incluyendo aspectos formales como los logos. El sistema que teníamos de elaboración y mantenimiento de los pliegos quedaba muy obsoleto. Trabajábamos con muy poquitas plantillas donde había una amalgama de variantes, y el resultado eran pliegos muy farragosos, difíciles de entender para los licitadores, y con tiempos de dedicación muy elevados para cualquier modificación. La ley de contratos ha sido modificada 24 ocasiones desde 2017. Necesitábamos una herramienta que permitiera elaborar pliegos particularizados para cada casuística.
Aplicación informática
¿Puede detallar el funcionamiento de la herramienta?
FormaPlex es una herramienta muy sencilla, una aplicación informática que nos permite básicamente automatizar los procesos. Trabaja con una gran base de datos, que alimentamos con cerca de unas 2000 cláusulas para poder responder a todas las variantes. Esta automatización del proceso lo que le permite al usuario es generar un un pliego adaptado y particularizado para cada una de las variantes simplemente predefiniendo las características del contrato.
Además, nos permite introducir una modificación prácticamente en un tiempo récord. Para hacerse una idea, antes trabajábamos con unas 20 plantillas para dar respuesta a toda la amalgama de contratos. El sistema actualmente nos permite elaborar hasta 67 variantes de los pliegos de cláusulas administrativas. En cuanto al mantenimiento, un pequeño estudio reveló que introducir una modificación en una sola cláusula con el sistema anterior nos podía llevar perfectamente una jornada de trabajo, mientras que con la aplicación actual la modificación se realiza en aproximadamente unos cinco minutos.
Fondos Next Generation
Esto es especialmente útil con los fondos Next Generation, por la necesidad de incorporar logos distintos en función del ministerio del que proviene la ayuda. Era un sistema un poquito endemoniado, y la aplicación nos ha venido muy bien para determinar las plantillas e incorporar las cláusulas necesarias para cada caso.
En la práctica
En la práctica, ¿el usuario rellena un formulario con datos básicos para generar una primera base del documento?
Exacto. Tenemos las variantes de todas las cláusulas en función de si estamos ante una financiación externa o no; si es un contrato de obras, de servicios o de suministros. Intentamos abarcar todas las posibilidades. Además, no hemos creado un sistema cerrado, está abierto a que en el futuro puedan aparecer nuevos tipos de contrato, de procedimiento o nuevas formas de financiación.
Pliegos de condiciones administrativas
¿FormaPlex se utiliza también para el pliego técnico?
En este momento estamos trabajando con FormaPlex exclusivamente con los pliegos de cláusulas administrativas. Sin embargo, cuando se diseñó el proyecto, se dejó la puerta abierta para poder, en el futuro, incorporar también cláusulas que pudieran facilitar la confección de pliegos de prescripciones técnicas.
¿Cuánto tiempo tarda un técnico en generar su pliego administrativo y qué datos básicos necesita?
Las plantillas están predefinidas para que, en función del tipo de contrato, procedimiento, si está sujeto a regulación armonizada o a recurso especial, y en función de la financiación, podamos hacer una combinación de toda esa casuística. Automáticamente, el sistema es capaz de generar un pliego en el que se refleja exclusivamente la normativa aplicable a esa combinación de factores.
Pliego técnico
Quedarán aspectos más ligados al objeto específico del contrato y al pliego técnico, como los criterios de adjudicación y las fórmulas. ¿Entra ahí la herramienta?
Ahí FormaPlex no entra. En esa parte, como decía antes, estamos trabajando en la mejora continua de los formularios de los que disponen los servicios gestores para formar sus cuadros de características, que es donde se reflejan cuestiones muy específicas del contrato. Para ello, consideramos una herramienta complementaria y necesaria los catálogos de los que hablábamos.
Esta forma de construir los pliegos, al estructurar los datos, permite una mejor trazabilidad y análisis posterior, ¿correcto?
Claro, todo lo que queda registrado en el sistema luego es objeto de poderse consultar. Precisamente ahora estamos trabajando en otra mejora de la aplicación, como puede ser el crear un histórico de versiones de las cláusulas. Esto nos permitiría retrotraernos a un momento determinado para conocer la normativa aplicable o simplemente observar la evolución doctrinal y jurisprudencial de una cláusula a lo largo del tiempo.
Problemas
¿Cuáles han sido los principales obstáculos en este proceso?
Los problemas de implantar esta mejora son los de cualquier otra medida innovadora. El primero de ellos es la resistencia al cambio, por la creencia de que las cosas no se pueden hacer de otra forma o simplemente por no percibir la necesidad de cambiar, por no ver el problema.
Otro problema con el que nos encontramos fue que la elevada a veces de trabajo, el día a día, la vorágine de la contratación pública, en muchas ocasiones te impide dedicarle tiempo a trabajar sobre las mejoras. A veces ves cómo la oportunidad pasa por al lado tuyo y no eres capaz de subirte al tren. Esos fueron básicamente los problemas en un camino que fue muy largo.
El proyecto se implantó en coordinación con los servicios informáticos municipales, lo que fue una de las fortalezas. Tenemos la suerte de contar en el Ayuntamiento de Valencia con un servicio de tecnologías de la información y comunicación muy potente, competente y comprometido, junto a un personal del servicio de contratación con gran experiencia, formación y pasión por la materia.
Recomendaciones
Para quien quiera plantear un proceso similar, ¿cuáles fueron sus pasos y qué recomendaciones daría?
Hicimos una revisión previa a la introducción de las cláusulas. Cogíamos cláusula por cláusula y observábamos en cada una de las modalidades qué variantes podía tener. Cuando veíamos que era una cláusula única, la incorporábamos directamente. Cuando podía tener cabida en un tipo de procedimiento u otro, entonces la introducíamos en la base de datos con las características necesarias para que la aplicación la pudiera identificar. Fue un trabajo muy laborioso, pero a la postre, el día a día nos demuestra que es muy útil y que fue tiempo bien aprovechado.
Próximas mejoras
Para finalizar, ¿cuáles son las próximas mejoras que planean?
Como decía, una de las mejoras es el histórico de versiones que nos pueda facilitar el estudio pormenorizado de la evolución de una cláusula. También hemos comentado la posibilidad de incorporar a ese catálogo no solamente pliegos de cláusulas administrativas, sino emprender la aventura de hacer un pliego de prescripciones técnicas que pudiera facilitar la tarea a las unidades gestoras.
Desde que hemos puesto en marcha la aplicación, ya hemos introducido mejoras. Por ejemplo, hemos incorporado la posibilidad de hacer descargas masivas de los pliegos tanto en formato PDF como en Word. El PDF nos permite incorporarlo directamente al expediente electrónico y publicarlo, y el formato Word es muy interesante para disponer de un formato editable, ya sea para incorporar alguna característica muy concreta o, en nuestro caso, porque tenemos muchos organismos autónomos que a veces requieren particularizar los pliegos.
Memoria justificativa
¿Se han planteado extender la herramienta a otros documentos recurrentes como la memoria justificativa?
Desde luego. Y la has mencionado la primera, y puede que no sea casual. Para nosotros, la memoria justificativa es un caballo de batalla, es otra de las claves para hacer una buena licitación de un contrato. Sí que nos hemos planteado establecer algún procedimiento que facilitara también la confección de estas memorias por parte de las unidades promotoras, porque entendemos que es clave.
Sería una forma de pautar el contenido y sistematizar la información que ahora está dispersa en documentos.
Claro, la memoria justificativa es el momento clave de reflexionar acerca de qué queremos y cómo lo queremos. Desde luego, cualquier herramienta que nos pueda facilitar una confección no solamente más automatizada, sino más específica y que dé respuesta a las exigencias que plantea la propia ley de contratos, sería bienvenida.
Muchas gracias por compartir su experiencia. ¿Están abiertos a colaborar con otras administraciones que quieran conocer el proyecto?
Aquí estamos a disposición de cualquier otra administración o entidad que necesite que le contemos nuestra experiencia y que le pueda servir para poner en marcha cualquier otra mejora o innovación. Al final, de lo que se trata es de establecer un proceso de mejora continua en el que nos podamos ayudar unos a otros.
