Los anuncios de información previa ¿promueven la competencia en los contratos públicos?

Uno de los problemas habituales de la Contratación Pública es la gestión de plazos que acarrea. En términos generales, un contrato suele acarrear plazos largos. Nada más que desde la publicación de una licitación hasta su formalización, llevamos 120 días en el caso de los procedimiento abiertos o 57 en el caso de los simplificados abreviados. A esto hay que añadirle todos los plazos relativos a la aprobación de un expediente de contratación. En este contexto, cualquier acortamiento de plazos es bienvenido, sobre todo en procedimientos que pueden ser importantes. Por ello, el uso de los anuncios previos de licitación, que permite un ahorro sustancial, es un mecanismo cada vez más frecuente. Sin embargo, nos preguntamos acerca del impacto que puede tener esta práctica en la competencia y ahora, con datos, tenemos una respuesta y, quizá, no sea del todo cómoda. 

El paradigma de la competencia y la información pública

El uso de los anuncios previos de licitación entra en el paradigma del mercado como distribuidor de información. Es decir, si consideramos que el mercado es, ante todo, un agente que distribuye información y, en consecuencia, promueve la competencia de operadores que tienen un conocimiento de ésta, una información más accesible supone más competencia. 

Para mejorar la distribución de información mediante medios directos tenemos dos principales líneas de actuación: 

  • Aumentar la vigencia de la información, lo que significa que, o bien aplazamos el hecho del que informamos, o bien anticipamos la información lo más que podamos. 
  • Ampliar el alcance de la información utilizando un medio que llegue a más operadores. 

Los anuncios de información previa en el Diario Oficial de la Unión Europea  cumplen estos dos requisitos. Por un lado informan de la licitación, a priori, con más tiempo para que los operadores puedan prepararse y, en segundo lugar, se pone a disposición de todos los operadores económicos de la UE. Es decir, la teoría nos dice que, si ponemos anuncios previos deberíamos tener más competencia. Como esto es algo que la UE y los poderes públicos consideran positivo, incentivan su uso permitiendo una reducción de plazos de presentación de ofertas, lo que, por otro lado, sería lógico porque el anuncio previo debe permitir a los operadores preparar sus candidaturas. 

Nuestra aproximación metodológica. 

Cuando decidimos abordar esta investigación teníamos dos retos importantes: 

  • Identificar los anuncios previos que dan lugar a licitaciones
  • Comparar el número de ofertas recibidas por licitaciones que han tenido un anuncio previo frente a las que no. 

Esto supone un pequeño problema dado que, normalmente, la asociación entre un anuncio previo y una licitación no existe. Es decir, cuando encuentras un anuncio previo de licitación normalmente no se asocia en los portales con la licitación completa. Por otro lado, en la documentación de la licitación tendríamos que buscar aquellos que han tenido un anuncio de licitación previa, algo que no se informa y que sólo podríamos recuperar chequeado si existe enlace a dicho documento.

Así que nuestra aproximación ha sido otra: comparar la duración del plazo de recepción de ofertas. Para ello, hemos clasificado entre: 

  • Contratos con un plazo de presentación de ofertas de 35 días o más. De estos damos por sentado que no hay anuncio de información previa. 
  • Contratos con plazos de 35 días. De estos tampoco asumimos anuncio de información previa. 
  • Contratos entre 30 y 35 días por el ahorro de 5 días cuando se admite la presentación de ofertas de manera telemática. Asumimos que no hay anuncio, pero si presentación telemática
  • Contratos con plazos menores de 30 días. Asumimos que hay anuncio de información previa.  

Lo que nos dicen los datos: un anuncio previo no significa una mayor competencia

Con estos datos pasamos a comparar los procedimientos abiertos y encontramos este panorama:

Comparación de ofertas medias por días de recepción de ofertas

La teoría de la información en los mercados nos puede decir cualquier cosa, pero la realidad es tozuda:  podemos ver que los contratos con un periodo de recepción menor de 30 días tiene 4,5 candidaturas de media, frente a las 5,5 en las que están los plazos iguales o superiores a 35 días. Del mismo modo, las que tienen entre 30 y 35 tienen una media ligeramente superior a la de los 30 días. Esto nos deja claro que son los días lo que aumenta la probabilidad de ofertas. 

Si nos vamos a ver la distribución por tipo de contratos encontramos lo siguiente: 


Número de ofertas según tipo de contratos y días de recepción de ofertas

Podemos ver que la dinámica es relativamente común: 

  • En todos los tipos de contratos, salvo los de suministros, el total de 35 días es el que recibe una mayor media de ofertas. Esto es especialmente visible en el caso de los contratos de construcción, que son, además, los que generan más competencia
  • Los contratos de servicios tienen una menor diferenciación entre los de menos de 30 y los de 35, y está plano en el resto. 
  • Los contratos de suministros tienen unas diferencias mínimas, y destaca el número de ofertas con justo 35 días

Los contratos de obras, que suelen tener más competencia, tienen muchas más probabilidades de tener ofertas con plazos más amplios y, por lo tanto, el anuncio previo no parece ser un tractor de la competencia. En el caso de los contratos de suministros la diferencia es menor y en el de servicios, todo lo que sea menos de 35 días se mantiene estable. 

A priori podríamos decir que ofertas más complejas y específicas, como las de obras, necesitan el tiempo para su preparación. Por contra, las que no requieren una especificidad alta, como la de suministros (normalmente una empresa suministra productos que puede suministrar de manera habitual) tienen un impacto menor. En el caso de los contratos de servicios parece que menos tiempo para presentar las ofertas no afecta negativamente a la competencia. Esto puede ser debido a una menor complejidad técnica que facilita la preparación de la oferta en menos tiempo. 

Una pequeña apostilla: los contratos simplificados. 


Con todo esto, sería sencillo pensar que cuantos más días para presentar ofertas, mejor. Sin embargo, si volvemos la vista al estudio que hicimos sobre el procedimiento simplificado encontramos esto: 

Media de ofertas recibidas por tipo de procedimiento abierto

Los procedimientos simplificados tienen un menor plazo y un mayor número de ofertas como promedio frente a los procedimientos abiertos. 

Mercado, información y competencia. 

Con esto tenemos que revisar la premisa de la información previa y el mercado. Un anuncio de información previa no supone más competencia. El ahorro de plazos parece afectar de manera negativa a ofertas más complejas y más específicas. Esto es lógico, dado que preparar una oferta requiere tiempo y esfuerzo y un plazo muy estrecho puede hacer desistir a empresas, especialmente en periodos pico de trabajo. 

Sin embargo, el tiempo de presentación no lo es todo. Cuando comparamos procedimientos abiertos con simplificados, que tienen plazos más cortos, encontramos que el número de ofertas es más alto. En este caso, la respuesta también es lógica: los procedimientos simplificados afectan a empresas inscritas en el ROLECE, lo que indica que hay más interés y seguimiento del mercado público. 

Dicho de otra manera, más tiempo y difusión puede hacer que la información tenga más alcance (llegue a más empresas), pero tiene que haber una movilización del mercado (empresas interesadas) y especialización (empresas preparadas para poder hacer licitaciones rápidamente) para que los ahorros de plazo de presentación de licitaciones no penalice la competencia, especialmente en obras. 

Conclusión: una ficción burocrática

Cuando uno estudia teoría de la burocracia, una de las primeras cosas que aprende es que la burocracia crea normas no para conseguir resultados externos, sino para mejorar su acción interna. Es decir, una estructura burocrática no hace nuevas normas para hacer más y mejor, sino para tenerlo más fácil (otra cosa es que esto sea conveniente, como por ejemplo, para vacunar a millones de personas, o no, como por ejemplo, adjuntar fotocopia del DNI para un trámite). 

En este caso, el anuncio de información previa como tal es una norma estrictamente burocrática: no supone un efecto positivo externo, es decir, no atrae más competencia, pero si uno interno, esto es, acorta los plazos del proceso

Esto no quiere decir que haya mala voluntad, simplemente está sustentado sobre una premisa (más información durante más tiempo significa más competencia), que no es real, al menos en un mercado desestructurado y en empresas no profesionalizadas. Esto es aún más importante en ofertas y procedimientos con alta complejidad. 

Dicho de otra manera, si de verdad quieres acortar plazos, utiliza el anuncio previo, pero si lo que quieres es más competencia, asegúrate de que, además,  has contactado y promovido la información entre todas las empresas que estén preparadas para concurrir a licitaciones públicas. 


Dec 14, 2021
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