En este episodio de Mesa de Contratación, conversamos con Juan Carlos Gómez, experto en auditoría de costes y coronel de intendencia en la reserva, sobre uno de los aspectos más críticos y complejos de la contratación pública: la determinación del presupuesto base de licitación. En un contexto marcado por la inflación y la proliferación de licitaciones desiertas, analizar cómo se calculan los precios y qué papel juega la contabilidad analítica se vuelve indispensable para garantizar la sostenibilidad y eficiencia del gasto público.
Acerca de Juan Carlos Gómez
Juan Carlos Gómez es licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales y cuenta con una dilatada trayectoria en el Cuerpo de Intendencia del Ejército del Aire. Gran parte de su especialización proviene de su etapa en la Subdirección General de Contratación del Ministerio de Defensa, donde formó parte del Grupo de Evaluación de Costes. Es autor del libro La determinación del precio en los contratos públicos con base en el coste y creador de una metodología aplicada en herramientas web para ayudar a los órganos de contratación a estimar presupuestos base de licitación de forma rigurosa y técnica.
Las 10 claves sobre el presupuesto base de licitación
- Naturaleza del presupuesto: "El presupuesto base de licitación es un valor que se estima; es un valor aproximado que se determina para tomar decisiones de gestión, como establecer el límite máximo de gasto".
- Impacto en el mercado: "Es un valor que no pueden exceder los contratistas en sus propuestas; si no se ajusta a mercado, las ofertas pueden ser rechazadas o el contrato puede quedar desierto".
- Falta de definiciones legales: "La ley no define qué es 'coste' en los contratos públicos ni qué es 'precio de mercado', cuestiones que deberían estar claras en normas reglamentarias".
- La especificidad del mercado público: "El mercado de la contratación pública no es un mercado competitivo al uso; a veces hay un único comprador (la Administración) y pocos proveedores".
- Diferencia entre gasto y coste: "Es fundamental que el gestor público comprenda que gasto y coste no son lo mismo; el desglose exige conocer cómo las empresas generan valor".
- La barrera del perfil jurídico: "Los responsables de contratación suelen tener un perfil jurídico y, lógicamente, no tienen por qué conocer contabilidad analítica o de gestión si no han sido formados para ello".
- Jurisprudencia restrictiva: "El Tribunal Administrativo Central ha limitado la obligatoriedad del desglose de costes a contratos específicos como limpieza o seguridad, pero esto no impide que otros quieran hacerlo bien".
- Fuentes de datos fiables: "Para una estimación consistente, se pueden utilizar datos de la contabilidad externa de las empresas a través de organismos solventes como la Central de Balances del Banco de España".
- El contrato con precios provisionales: "El artículo 102.7 de la Ley es el gran desconocido; permite iniciar contratos cuando hay incertidumbre y liquidar por el coste realmente incurrido".
- Prevención de la corrupción: "Si se investigan y conocen los costes de producción, se desincentivan las mordidas, ya que esos costes no son trasladables al precio del contrato".
La conversación con Juan Carlos Gómez
El desafío de poner precio a lo público
¿Cuáles son los principales retos para realizar una estimación correcta del presupuesto base de licitación?
El primer reto es comprender que el presupuesto base de licitación es un valor estimado. Es un valor aproximado para establecer el límite máximo de gasto que se puede comprometer. Esto tiene una trascendencia enorme: no solo define lo que la Administración va a pagar, sino que marca el límite que los licitadores no pueden superar. Si este valor no es consistente con los precios de mercado, nos encontramos con ofertas rechazadas o licitaciones desiertas.
El problema añadido es que la legislación no define qué es coste ni qué es precio de mercado. En economía, el precio se forma por la interacción de oferta y demanda en un mercado competitivo, pero la contratación pública no siempre funciona así. Por ello, la ley exige desglosar los costes, pero no nos da las reglas contables para hacerlo. El gestor público debe entender cómo crean valor las empresas y distinguir claramente entre gasto y coste.
¿Qué debe hacer un responsable de contratación que no tiene formación en contabilidad analítica para cumplir con la ley?
Es un problema real porque la ley lanzó el precepto del desglose de costes sin un manual de instrucciones. Ante esto, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha consolidado una doctrina que reduce la obligatoriedad de este desglose a contratos de servicios como limpieza o seguridad.
Sin embargo, para quien quiera "pisar el charco" y hacerlo bien en cualquier contrato, la solución pasa por metodologías que utilicen datos de la contabilidad externa de las empresas. Yo recomiendo usar fuentes independientes y solventes, como el Banco de España, para obtener ratios sectoriales y transformarlos en valores de contabilidad de gestión. No buscamos una exactitud matemática, sino una estimación que nos permita tomar decisiones de gestión acertadas.
Herramientas y alternativas legales para mercados inciertos
¿Cómo ayuda este enfoque a resolver el problema de los contratos desiertos en el entorno actual de inflación?
La solución muchas veces está en la propia ley, pero lo que no es obligatorio suele ser invisible. El artículo 102.7 es fundamental aquí. Permite que, ante la complejidad o incertidumbre de precios, se establezca un precio provisional basado en un límite máximo de presupuesto, para luego determinar el precio definitivo según el coste realmente incurrido por el adjudicatario.
Para que esto funcione, necesitaríamos una norma de costes clara que defina qué es "coste real" en un contrato público. No todo consumo de la empresa es imputable al contrato; por ejemplo, una campaña publicitaria de la empresa no aporta valor al contrato público y debería depurarse. La administración tiene la facultad de comprobar los sistemas del contratista y acordar un beneficio industrial razonable. Es la herramienta perfecta para situaciones de emergencia o mercados volátiles, pero no se usa porque no es obligatoria.
El futuro de la gestión de costes en la administración
¿Qué cambios organizativos necesitan las administraciones para profesionalizar esta área?
Deberían crearse departamentos especializados y multidisciplinares donde colaboren juristas, economistas, contables e ingenieros. Un ejemplo es el Grupo de Evaluación de Costes del Ministerio de Defensa, que tiene sus propias normas desde hace décadas.
En Estados Unidos tienen la DCAA (Defense Contract Audit Agency) con miles de empleados dedicados exclusivamente a auditar costes de contratos. No hace falta llegar a ese extremo en cada ayuntamiento, pero sí centralizar esa capacidad en organismos como la OIRESCON o las intervenciones generales. Además, debemos desechar la idea de que "precio de mercado" es lo que pagamos hace dos años; en un entorno donde sube el salario mínimo y las materias primas se disparan, el precio debe basarse en el coste de producción actual.
¿Cómo imagina la contratación pública dentro de diez años si empezamos a aplicar estas metodologías?
Sería una contratación mucho más transparente y eficiente. Al investigar los costes de producción, evitaríamos casos de corrupción, porque cualquier "mordida" o comisión sería detectada al no ser un coste trasladable al precio del contrato.
Además, las empresas estarían incentivadas a mejorar sus procesos de gestión para ser más competitivas. La competitividad dejaría de basarse en reducir márgenes comerciales o salarios de los trabajadores para basarse en una verdadera mejora de los mecanismos de producción y creación de valor. Esto beneficiaría tanto a la administración como a la sociedad en su conjunto.
¿Dónde pueden los interesados encontrar más información sobre sus herramientas y publicaciones?
Pueden encontrarme en mi web auditoríadecontratos.com y en mi blog especializado en auditoría de costes. Allí está disponible la calculadora para estimar presupuestos base de licitación de suministros y servicios, que permite documentar todo el proceso de forma técnica. También está mi libro, La determinación del precio de los contratos públicos con base en el coste, publicado por Wolters Kluwer, donde desarrollo toda esta materia en profundidad.
