El sector público local aglutina la mayor actividad licitadora del Estado. Según datos recopilados por la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon) relativos a 2020, el 44,7% de la contratación pública corresponde a ayuntamientos, mancomunidades, diputaciones y entes asociados, si bien en términos económicos este porcentaje se reduce al 31,4%. O lo que es lo mismo: la administración más numerosa es la que más contrata aunque no la que más dinero licita. Por esta razón, en Gobierto Contratación (contratos.gobierto.es) hemos decidido observar más de cerca la contratación pública en estas entidades.
Este primer estudio sobre el ámbito local se centra en la actividad licitadora de los ayuntamientos catalanes en 2021. Como solemos hacer en todos nuestros análisis, se han excluido los contratos menores debido a su heterogeneidad y falta de consistencia de los datos. Además, no hemos tenido en cuenta las adjudicaciones llevadas a cabo por empresas municipales, órganos independientes de contratación a efectos prácticos. En total, hemos analizado más de 9.200 contratos adjudicados en 2021 y que hemos recopilado de la Plataforma Electrònica de Contratació Pública de la Generalitat de Catalunya. Estas adjudicaciones corresponden a 656 ayuntamientos (sobre un total de 947 municipios catalanes) que suman casi 7,6 millones de personas, el 97,7% de la población catalana.
Los principales datos por ayuntamientos
El panorama municipal en España y en Catalunya está marcado por un modelo a dos velocidades: ciudades grandes, no muy numerosas pero muy activas, y municipios pequeños y medianos, algo menos activos pero enormemente frecuentes. Como no podía ser de otra forma, el Ayuntamiento de Barcelona fue la entidad local catalana con mayor actividad licitadora el pasado año: 679 contratos por casi 2.621 millones de euros, IVA no incluido. Esta cantidad ha estado condicionada por la adjudicación del contrato de recogida de residuos para el periodo 2019-2027 por un importe superior a los 2.233 millones de euros para las empresas FCC Medio Ambiente, Corp. Cld Serv. Urbanos Tratamiento de Residuos, Valoriza Servicios Medioambientales y Urbaser. Girona y Terrassa son los otros dos ayuntamientos con más de 200 contratos adjudicados en 2021.
La incidencia de la adjudicación de contratos plurianuales también se observa en otros ayuntamientos. Es el caso de Cornellà de Llobregat, que con más de 115 millones de euros adjudicados fue el segundo ayuntamiento catalán en términos económicos el año pasado. De esta cifra, más de 101 millones corresponden a la adjudicación a FCC Medio Ambiente del contrato de recogida de basuras para los próximos diez años. Y, en menor escala, aparece el Ayuntamiento de Guissona (Lleida), cuyo contrato de servicio de abastecimiento de agua potable para los próximos diez años por más de seis millones de euros para AQLARA le ha situado como el segundo ayuntamiento catalán en importe por adjudicación.
Podemos decir que los grandes contratos están marcados por servicios y suministros a grandes núcleos urbanos a medio y largo plazo. Esto permite economías de escala pero requiere de procedimientos complejos, alta disponibilidad presupuestaria y una labor de planificación estratégica.
Al cruzar estos mismos datos por población, se observa que la mayoría de los ayuntamientos catalanes adjudicaron menos de cinco contratos por cada 1.000 habitantes en 2021, con un importe que suele estar por debajo de los 300 euros por persona en la mayoría de los casos.
Esto nos indica, en línea con lo observado anteriormente, una doble distribución de los contratos. Las grandes ciudades tienen un número de contratos por población muy inferior a esta media, lo que es lógico. Sin embargo, al analizar la distribución presupuestaria por habitante, la identidad no es tan clara. Barcelona, por ejemplo, tiene un número bajo de contratos por habitante con un importe alto, mientras que otros, como Vimbodí i Poblet, tienen un ratio de contratos y gasto por habitante más equilibrado. Si bien el número de contratos está muy marcado por la variable demográfica, podemos decir que el presupuesto tiene una mayor diversidad debido, posiblemente, a la agenda política y a la estrategia de contratación.
Contratando en función de las políticas
Como se observa en la siguiente tabla, los contratos de servicios son los más habituales en los grandes ayuntamientos catalanes. Destacan los casos de Barcelona, Rubí y Viladecans, donde los servicios representaron más del 70% de las adjudicaciones cerradas el año pasado. Más de la mitad de los contratos de Vilanova I la Geltrú fueron de suministros, mientras que las obras tuvieron un peso significativo en Terrassa, Manresa y Santa Coloma de Gramenet, al superar el 30% del total.
En los ayuntamientos medianos y pequeños las obras ganan peso en detrimento de los servicios, ya que muchas de las necesidades de estas entidades locales se centran en la construcción, reparación y mantenimiento de viales y edificios públicos.
Esto es consistente con el modelo municipal en España y Catalunya. Los municipios grandes son proveedores de servicios directos con mayores necesidades de consumo interno y externo de este tipo de contratos. Por su parte, los municipios más pequeños tienen un papel menos subsidiario de los servicios, que recaen en entes intermedios como comarcas y diputaciones, dejando gran parte de su acción de contratación directa a la construcción de obra pública y mantenimiento.
Media de ofertas recibidas por ayuntamiento
Tres de cada cuatro ayuntamientos catalanes analizados recibieron de media entre dos y seis ofertas para sus contratos. Entre los ayuntamientos de más de 10.000 habitantes destacan los casos de Tordera, con una concurrencia media de 9,35 licitadores; El Masnou, Pallejà, Cardedeu, La Seu D’Urgell y Sant Boi de Llobregat, todos ellos con más de seis ofertas recibidas de media.
Terrassa tiene el récord de mayor concurrencia en 2021. Hasta 58 licitadores se presentaron al concurso para el suministro de mascarillas FFP2 para los trabajadores municipales adjudicado finalmente por 5.700 euros. Le sigue el Ayuntamiento de Barcelona, que recibió 54 ofertas para el lote 1 de la adquisición de locales comerciales.
Esto marca una diferencia importante en los datos a nivel nacional donde vimos que el 40% de contratos tenían una oferta; en el caso de los ayuntamientos catalanes analizados, este porcentaje disminuye hasta el 34%. El mercado público en Catalunya parece ser más activo que en el conjunto de España, incluso en los casos de municipios con pocos habitantes.
Cuándo se adjudican los contratos
Como ya comentamos en nuestro Estudio Anual 2021, las adjudicaciones de contratos se concentran en dos periodos: al principio del verano (junio y julio) y en el último trimestre del año. Esta dinámica se observa en la mayoría de los ayuntamientos catalanes analizados, pero hay alguna que otra excepción. Por ejemplo, Terrasa, Reus y Girona destacaron por su actividad en agosto, un mes que suele ser inhábil a efectos de la administración pública. Tarragona, en cambio, concentró el 35,9% de sus 78 contratos en abril, un porcentaje similar al de Rubí pero referido al mes de diciembre. Hablamos de una contratación pública anual prácticamente dividida en dos semestres, que alcanzan su cénit al final de esos periodos.
Pero esta dinámica también puede verse afectada por cuestiones políticas. Fue el caso de Badalona, que en octubre de 2021 disminuyó sus adjudicaciones hasta sólo dos, el 1,8% del total anual. Esta paralización de la contratación pública en el ayuntamiento barcelonés coincidió con la tormenta política desatada por la aparición del entonces alcalde, Xavier García Albiol (PP), en los Pandora Papers, y que culminó con una moción de cesura que aupó a Rubén Guijarro (PSC) a la alcaldía.
A modo de conclusión
A la hora de abordar la contratación pública municipal, es común encontrarse con aspectos estructurales con un impacto decisivo. Sin ir más lejos, el tamaño del municipio afecta directamente a las políticas, los presupuestos y las competencias propias asumidas por cada ayuntamiento. Esto nos hace obviar la relevancia tanto de la coyuntura política, que en el nivel local es más próxima a la realidad administrativa al superponerse gobierno y administración en una misma entidad, como los aspectos estratégicos y socioeconómicos que afectan a la contratación. En el caso de los municipios catalanes encontramos todas estas variables.
Por un lado, hay aspectos estructurales evidentes, como el importe de los contratos o la distribución de tipos entre municipios grandes, más orientados a servicios, y pequeños, centrados en las obras. Por otro lado, encontramos que los aspectos presupuestarios no coinciden necesariamente con una misma distribución –el gasto no es menor en los municipios con menos habitantes, o más alto en los que tienen menos contratos–, sino que se entiende que la asociación entre tamaño, número de contratos e importes no es lineal. Hay diferencias a la hora de realizar estrategias de contratación, bien sea por estrategia administrativa o por agenda política. Finalmente, se puede ver un dinamismo económico en la contratación local que supera los términos medios detectados en el conjunto de España.
En definitiva, hay muchos elementos que condicionan la contratación municipal, pero dentro de estos, hay un margen de acción condicionado por cuestiones políticas, organizativas y económicas que permiten encontrar una diversidad de prácticas y, por lo tanto, libertad a la hora de desarrollar una política de contratación.
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