En el mundo de la contratación pública, la adquisición de tecnología representa un desafío único y creciente. El mercado es dinámico, las soluciones evolucionan constantemente y la legislación, en muchos casos, no está adaptada a esta nueva realidad. Los proyectos tecnológicos, si no se planifican e integran adecuadamente, corren el riesgo de convertirse en sistemas aislados que no resuelven las necesidades transversales de la organización.
Para abordar estos retos, conversamos con David Povedano Alonso, quien nos ofrece una visión clara sobre los problemas habituales y las posibles soluciones para navegar la complejidad de la contratación tecnológica en el sector público.
Acerca de David Povedano Alonso
David Povedano Alonso es el Director General de Innovación y Transformación Digital del Ayuntamiento de Fuenlabrada. Desde su puesto, afronta los retos de modernizar la administración local a través de la tecnología, lidiando directamente con las dificultades que la Ley de Contratos del Sector Público plantea en este ámbito.
Las 10 claves sobre la contratación tecnológica
- El reto no es solo tecnológico: "Muchas veces no es un problema de máquinas ni de la tecnología que ya existe, sino de la planificación y la organización de esa transformación digital".
- Evitar el efecto Frankenstein: "Licitar, adjudicar y ejecutar un proyecto tecnológico de una manera aislada del contexto de la organización, muchas veces te queda un Frankenstein muy bonito".
- Una ley que no encaja: "La idea matriz es que la Ley de Contratos no está hecha para este tipo de licitaciones y para este tipo de objetos del contrato que son de carácter tecnológico".
- La rigidez de la clasificación: "La calificación de cajitas de siempre que tenemos en la cabeza (servicios, suministros) no hace más que desesperarnos (...) la dificultad de determinarlo como contrato de suministro o de servicios es clave".
- El problema de las licencias: "Tenemos los problemas de cómo interpretar los licenciamientos. (...) no tienes cómo definirlos porque te los vas a tener siempre (...) es una necesidad recurrente".
- La profesionalización es fundamental: "No vemos esa empatía por parte de los técnicos municipales en materia de contratación que (...) te dicen que tienes que sacar un convenio colectivo para ver el coste de personal y que lo tienes que incluir en el pliego".
- Contratos menores como puente: "Se puede utilizar un contrato menor puente para resolver un problema tecnológico, es decir, digitalizar un proceso concreto. (...) Son siempre esos mismos documentos, no se va a complicar posteriormente".
- Equipos multidisciplinares: "Recomiendo formar dentro de cada área (...) un equipo de un técnico de carácter administrativo junto con un técnico especialista, los cuales hacen la memoria justificativa y el pliego técnico de manera conjunta para que tengan una visión de conjunto".
- El diálogo con el mercado es vital: "Tienes que hablar con las empresas, sobre todo en tecnología. (...) para hacer un lago de datos, ¿qué es mejor, hacerlo en Adobe o en Alfresco? Es que tienes que ir a hablar con las dos empresas, no puedes resolverlo tú en tu despacho".
- El foco en las personas: "Pondría los ojos sobre todo en las personas. Insisto, yo creo que la capacitación de las personas y el trabajo en equipo (...) para no tener miedo a no hacer siempre lo mismo".
La conversación con David Povedano Alonso
¿Cuáles son los problemas clave que quieres tratar en este tema tan complejo?
Me he estado encontrando en estos dos años y medio como director general de innovación con una gran problemática en todas las administraciones públicas, sobre todo en la local, para resolver una arista más que tiene la actual ley de contratos del sector público: las contrataciones tecnológicas.
Aquí tenemos dos retos: por un lado, conocer el mercado tecnológico, que es muy dinámico, y por otro, entender cómo encaja con las necesidades internas.
Totalmente, es un mercado que está cambiando cada minuto. Vemos publicaciones sobre la aplicación de la inteligencia artificial, tenemos un reto brutal a nivel tecnológico con la gestión de los datos, dónde se almacenan, cómo los explotamos o gobernamos.
Sin embargo, me gusta comentar que muchas veces no es un problema de máquinas ni de la tecnología que ya existe, sino de la planificación y la organización de esa transformación digital. Se trata de entender la organización, en este caso el ayuntamiento, como un ser vivo que hay que conectar entero. Hacer un proyecto tecnológico —licitarlo, adjudicarlo y ejecutarlo— de una manera aislada del contexto de la organización, muchas veces te deja con un Frankenstein muy bonito. Te queda un sistema de geolocalización muy útil pero que no se conecta con el resto de áreas, o un programa de contabilidad superpotente que solo sirve para ese departamento.
Uno de los grandes problemas que tenemos es abordar la licitación de proyectos tecnológicos no en cadena o por áreas individuales, sino de una manera planificada y organizada.
Entonces, los problemas son conocer la oferta del mercado, entender cómo casa con las necesidades de la organización y, finalmente, las dificultades que añade la propia ley de contratos.
En mi opinión, podemos gastarnos millones de euros, como ha ocurrido con los fondos europeos, en un sistema tecnológico de última generación que se quedará cojo siempre. No tendrá un impacto real ni en los ciudadanos, que es el fin último del servicio público, ni en la mejora de los procesos internos.
Esto nos lleva a la idea matriz: la ley de contratos no está hecha para este tipo de licitaciones con objetos de carácter tecnológico, como la inteligencia artificial, la creación de un lago de datos o la robotización de procedimientos administrativos.
Los retos de la contratación tecnológica
Has mencionado que la clasificación tradicional de los contratos no ayuda.
La clasificación de cajitas de siempre (servicios, suministros, contratos menores) no hace más que desesperarnos. Llegamos a situaciones ridículas. Con contratación o asesoría jurídica se plantea el primer bloque de dificultad: la calificación del contrato. Si buscas pliegos de plataformas de administración electrónica, puedes encontrar una diversidad enorme.
La dificultad de determinar si es un contrato de suministro o de servicios es clave, porque afecta a aspectos como la presupuestación, es decir, de qué capítulo vamos a pagar este contrato. Ni los tribunales de contratación ni la OIReSCon han acabado de orientar qué tipo de contrato utilizar. Muchas veces se simplifica según si se hacen servicios a medida o si la plataforma está en la nube o en los servidores del propio ayuntamiento.
También nos afectan los contratos menores. Por ejemplo, ¿podemos contratar unos discos duros como contrato menor sabiendo que duran más de un año? O los problemas para interpretar los licenciamientos. Las licencias que tenemos que adquirir para que los sistemas funcionen (desde Adobe o Microsoft hasta otros más complejos como Oracle) son una necesidad recurrente. No tienes una perspectiva de cambio, ya que tienes casi todo almacenado en esos sistemas.
Hay que tener claro que estos productos tecnológicos ya se quedan para siempre. Hace 10 años podíamos dudar si una plataforma de administración electrónica iba a servir en 5 o 10 años. Ahora, no podemos discutir que la tenemos que tener. Nos encontramos en un momento disruptivo donde el vestido de la ley no nos cabe, nos queda super pequeño, y crea conflictos con los servicios jurídicos, de contratación y de intervención.
Por ejemplo, con los licenciamientos de Microsoft, hubo una subida de precios brutal de más del 50% el año pasado. Con el contrato en vigor, el adjudicatario no podía asumirlo. Con la ley en la mano, no había ninguna fórmula de compensación más allá de la ampliación del 20%. Tenías que resolver el contrato sí o sí, sin tiempo para manejarte con algo que, a mi juicio, es de interés general: que los empleados públicos puedan acceder a su correo electrónico.
En este contexto de incertidumbre, ¿utilizáis contratos menores como piloto para validar ideas antes de licitar proyectos más grandes o de innovación?
Sí, la incertidumbre se da en varios niveles. En ciberseguridad, por ejemplo, hay componentes de infraestructuras, de licencias, de sistemas en la nube y de personas. Esto último nos complica mucho las licitaciones. ¿Cómo interpretas las personas que la empresa adjudicataria va a tener que aplicar a ese contrato? Es una incertidumbre total. No sabes a nivel de ciberseguridad cuántas amenazas vas a tener en un año, si necesitarás un experto de nivel medio o alto, ni cuántas horas trabajará.
Los operadores jurídicos de la ley de contratos lo tienen todo muy cuadriculado: plazos definidos, costes definidos. Cuando les cuentas este tipo de incertidumbres, la cosa se complica.
Aquí quiero introducir otra idea clave: la profesionalización de los técnicos. Hay excelentes profesionales en los ayuntamientos, pero nos falta profesionalización de técnicos en materia de contratos tecnológicos. Necesitamos que puedan entender mejor estas incertidumbres. A menudo no vemos esa empatía por parte de los técnicos de contratación, que te piden, por ejemplo, valorar migraciones, que son procesos casi artesanales y que dependen de un análisis directo de la empresa adjudicataria dentro de la organización, algo que obviamente no puedes hacer antes de licitar.
Recomendaciones y buenas prácticas
En base a vuestra experiencia, ¿qué recomendaciones darías para hacer frente a estas dificultades? ¿Qué instrumentos utilizáis?
Errores cometemos todos, es la parte buena del avance. Respecto al uso de contratos menores puente, en mi opinión es una solución, una mejora, pero tienen que estar muy concentrados en retos que sean muy pequeños, de áreas concretas, que no puedan solucionar en el día a día. Por ejemplo, si una persona está todos los días organizando y escaneando papeles de la atención ciudadana, ahí se puede utilizar un contrato menor para resolver ese problema tecnológico, para digitalizar un proceso concreto.
En el ayuntamiento de Fuenlabrada lo hemos usado para resolver un problema de economía circular, creando una aplicación móvil tipo Wallapop para que los ciudadanos intercambien muebles de forma gratuita antes de llevarlos al punto limpio. La app se hizo a través de un contrato menor. Lógicamente, para escalarlo, habría que hacer un contrato mayor.
Otra recomendación es formar un equipo multidisciplinar en materia de contratación. Me he encontrado con gente muy buena en lo suyo, pero nos falta ver que todo es transversal. El equipo informático no tenía ni idea de la ley de contratos. Recomiendo formar, dentro del área de innovación, un equipo con técnicos administrativos y especialistas que elaboren la memoria justificativa y el pliego técnico de manera conjunta. Así se ahorra mucho tiempo y se retroalimentan: los administrativistas aprenden de tecnología y los informáticos de contratación.
También mencionaba la racionalización de la contratación. Para las licencias, equipos e infraestructura que hay que actualizar constantemente, estamos trabajando en establecer un sistema dinámico de contratación. Usamos acuerdos marco, pero sabes que una vez te adhieres, la justificación para no utilizarlo es muy complicada. Los acuerdos marco y los sistemas dinámicos son muy útiles porque ahorran tiempo, pero también tienen su contrapartida y a veces no están engrasados para la imprevisibilidad de la tecnología.
Son medidas de flexibilidad, pero a veces no son suficientes. Imagino que instrumentos como los procedimientos negociados o el diálogo con el mercado son clave.
Sí, no hay que demonizar al procedimiento negociado. Tienes que hablar con las empresas, sobre todo en tecnología, porque aunque tus técnicos sepan, el detalle del desarrollo no lo conoces. Para hacer un lago de datos, por ejemplo, tienes que ir a hablar con las empresas, no puedes resolverlo en tu despacho. A nivel interno, a veces se mira mal o te recomiendan procedimientos abiertos, que son muy complicados porque los pliegos son la ley del contrato, y en este mercado es casi imposible tenerlo todo tasado y bien escrito.
Finalmente, otra recomendación es el uso de plataformas tipo Gobierto, sobre todo a nivel de gestión de datos. Nos es muy interesante conocer de manera rápida qué han hecho otras administraciones en licitaciones de problemas parecidos. Poder tener esos datos de forma precisa y rápida nos permite actuar más rápido.
Recapitulando, las recomendaciones serían: pilotar con retos pequeños a través de contratos menores, crear equipos multidisciplinares, usar instrumentos de racionalización y no despreciar herramientas de diálogo con el mercado.
Exacto. Hay que empezar a utilizar todas las herramientas que tenemos, como la asociación para la innovación o los concursos de proyectos. Realmente, lo que queremos es comprar lo que no existe, y eso choca con la ortodoxia de la contratación. Hay que hacer didáctica dentro de la organización para quitarle el miedo a usar procedimientos que nunca se han hecho. En mi opinión, ya no hay otra licitación que no tenga contenido tecnológico.
La importancia de las personas y el diálogo
Con todos estos problemas que al final sufren los ciudadanos, ¿dónde pondrías el foco principal?
Yo pondría los ojos sobre todo en las personas. Insisto, creo que la capacitación de las personas y el trabajo en equipo son fundamentales. Debemos ser capaces de decir "esto se puede hacer, esto existe en la normativa aunque no nos suene" y planificarnos para usar herramientas más originales que se adapten a las necesidades. La palabra clave es no tener miedo a no hacer siempre lo mismo, como contratos abiertos o menores puros y duros.
