En esta nueva entrega de Mesa de contratación, profundizamos en una de las figuras más debatidas y complejas del sector público: los encargos a medios propios. Para analizar su realidad, límites y aportaciones, contamos con Helena Ugas, directora jurídica en una sociedad mercantil pública dedicada a la gestión de servicios sociales.
A través de su experiencia, exploramos cómo estas entidades actúan como una extensión técnica de la administración, permitiendo una gestión directa y flexible de servicios esenciales, especialmente en ámbitos de alta sensibilidad como la atención a la dependencia.
Acerca de Helena Ugas
Helena Ugas es asesora jurídica licenciada en Derecho con 25 años de trayectoria profesional. Tras gran parte de su carrera centrada en el derecho público y la asesoría a licitadores, hace cuatro años asumió la dirección jurídica de una sociedad mercantil pública que actúa como medio propio para diversos socios locales. Su labor diaria se centra en levantar y consolidar el departamento jurídico de una entidad que gestiona servicios públicos esenciales bajo un régimen de estricta sujeción a la normativa de contratación.
Las 10 claves sobre los encargos a medios propios
- Instrumento de gestión directa: El medio propio no es una "puerta de atrás", sino una opción legal tipificada que permite a la administración ejecutar obras o servicios a través de sus propios recursos técnicos.
- Relación de dependencia: Un medio propio no es autónomo; funciona como un servicio técnico especializado que ejecuta órdenes unilaterales e instrucciones obligatorias de la administración.
- Control análogo y efectivo: La administración propietaria debe ejercer una influencia decisiva y determinante en las decisiones estratégicas del medio, garantizando una unidad de decisión.
- Flexibilidad operativa: A diferencia de un contrato con un privado, el encargo permite adaptar el servicio en tiempo real ante nuevas necesidades, como la implantación de tecnologías o cambios en los perfiles profesionales.
- Compensación de costes: En esta relación no existe reciprocidad mercantil clásica, sino una compensación basada en las tarifas del servicio y el cumplimiento de un pliego de prescripciones técnicas.
- Valor en servicios sociales: En sectores vulnerables, el medio propio facilita una proximidad con el usuario que la gestión indirecta a veces dificulta debido a la complejidad de la supervisión.
- Control conjunto: En entidades compartidas por varios socios (como Tragsa), el control no depende solo del capital social, sino de la participación real e influyente en los órganos de gobierno.
- Reversibilidad del sistema: Si el medio propio deja de ser eficiente o sostenible, la administración tiene la potestad —y el deber— de revertir la gestión o salir de la entidad.
- Generación de actividad económica: Los medios propios también son grandes contratistas; a menudo actúan como puente cualificado entre la administración y el mercado, licitando gran parte de su actividad.
- Normalización jurídica: Tras años de inseguridad, la doctrina y la jurisprudencia están consolidando al medio propio como una opción de autoorganización interna plenamente legítima y necesaria.
La conversación con Helena Ugas
¿Qué aportan los medios propios a las necesidades de las administraciones públicas?
Aportan, ante todo, una opción más de gestión. Es un instrumento técnico al que la administración puede acudir para ejecutar servicios u obras bajo determinados requisitos. Aunque a veces se les vea como "pseudoempresas", forman parte del último círculo del sector público institucional y están bajo el control total de la administración. No es una fórmula mágica aplicable a todo, pero en sectores como el de servicios sociales, donde el impacto en la vida de personas vulnerables es directo, permite una proximidad y un cuidado especial que difícilmente se consigue de otra manera.
¿Cómo es la relación real entre la administración y el medio propio en el día a día?
Hay que imaginarlo como si la administración tuviera una planta más en su edificio. El concepto nace de un servicio técnico que obedece instrucciones obligatorias. Actualmente, el artículo 32 de la Ley de Contratos del Sector Público deja claro que debe existir un control análogo al que se tiene sobre los servicios propios. Esto se traduce en una influencia decisiva en las tomas de decisiones. El medio propio no es autónomo, es un ejecutor especializado.
Mecanismos de control y gobernanza
¿Cómo se materializa ese control en una estructura jurídica como una sociedad mercantil?
Se articula en dos planos. El primero es el institucional: en los estatutos o normas de creación se deben recoger mecanismos que limiten la autonomía del medio. Los socios deben estar presentes en los órganos de gobierno de forma influyente. El segundo es a través del propio encargo: el día a día se rige por un pliego de prescripciones técnicas obligatorias con controles periódicos. Es la administración la que dice cómo quiere que se hagan las cosas en su propia "casa".
¿Cómo se gestiona el control cuando el medio propio es compartido por muchos ayuntamientos?
La jurisprudencia europea y española determinan que el control debe ser conjunto. Esto implica que los socios, independientemente de su porcentaje de capital social, deben tener una representación directa o agrupada en los órganos de decisión. En nuestro caso, al gestionar servicios de atención a domicilio, la administración introduce controles técnicos y económicos constantes. Además, tiene la flexibilidad de modificar el encargo en tiempo real si, por ejemplo, surge una nueva tecnología, algo mucho más ágil que modificar un contrato con un operador privado.
Desafíos y resolución de conflictos
¿Qué ocurre cuando surgen incidencias en el cumplimiento de un encargo?
Las incidencias existen en cualquier modelo de gestión. La diferencia es que el encargo no es un contrato sinalagmático de reciprocidad, sino una relación obligacional unilateral. Si hay problemas, la administración manda y el medio propio arregla. En servicios sociales trabajamos codo con codo con los equipos municipales. La obediencia es debida al titular del servicio, y si algo no funciona, se ajusta de inmediato porque no somos propietarios del servicio, somos el brazo ejecutor.
¿Es realmente posible romper la relación con un medio propio si la gestión es mala?
Legalmente está previsto. Los medios propios están sujetos a un control de eficacia continuo. La administración tiene el deber de vigilar que la opción siga siendo eficiente, eficaz y sostenible. Si deja de serlo, se debe revertir. Es cierto que "el botón nuclear" existe, pero la decisión de apretarlo depende de la voluntad política y de la capacidad de la administración para buscar una alternativa. Curiosamente, a veces es más complejo administrativamente constituir un medio propio y cumplir todos sus requisitos legales que simplemente licitar un contrato.
El medio propio frente al mercado y la competencia
Existe el prejuicio de que el medio propio es una vía para evitar la competencia del mercado. ¿Cómo lo valoras?
Me gustaría quitarle ese valor peyorativo. Es una opción legal tipificada. A menudo se habla sin datos: en Cataluña, por ejemplo, un informe de 2022 mostró que solo el 8% del servicio de atención a domicilio era de gestión directa, mientras que el resto estaba en manos del sector privado y el tercer sector. La gestión directa no es una amenaza real a la competencia en estos volúmenes. Además, los ciudadanos eligen democráticamente a sus gobernantes para que tomen estas decisiones de gestión basadas en políticas públicas, no solo en criterios técnicos o de mercado.
¿Qué papel juegan los medios propios como contratistas en el mercado?
Ese es un punto clave. Los medios propios también contratan y mueven mucha actividad económica. Entidades como Tragsa o Ineco han aumentado su volumen de contratación significativamente. No son una "caja negra" que sustrae valor al mercado, sino que a menudo actúan como un comprador especializado que aporta conocimiento técnico, interponiéndose entre la administración y el mercado para asegurar que lo que se compra es exactamente lo que se necesita.
El futuro de la figura
¿Hacia dónde se dirige la doctrina jurídica sobre los medios propios?
Creo que vamos hacia una pacificación y normalización. Ya no se verá como una opción residual o de extrema urgencia, sino como un canal alternativo y legítimo. Aunque en España todavía esperamos más pronunciamientos del Tribunal Supremo, especialmente sobre el control conjunto en entidades con muchos socios, la tendencia europea es clara. No debemos olvidar que los encargos son actos de autoorganización interna; es la administración desarrollándose a sí misma.
¿Qué podemos esperar de los próximos años en este ámbito?
Seguiremos aprendiendo. Una ley de cinco años, en términos jurídicos, está apenas empezando a caminar. La complejidad de sectores como el de servicios sociales nos obliga a definir normas paso a paso. Es un reto enorme, pero la normalización de la figura ayudará a que su uso sea menos conflictivo y más adecuado a las necesidades reales de los ciudadanos.
