La incorporación de la huella de carbono en la contratación pública es un tema de creciente interés y relevancia, impulsado por el Pacto Verde de la Unión Europea y la necesidad de una transición hacia una economía más sostenible. Medir el impacto climático de las prestaciones, obras y servicios que adquiere el sector público es fundamental para avanzar en las políticas de transición climática. Sin embargo, su aplicación práctica plantea retos significativos que requieren un conocimiento técnico y jurídico adecuado para evitar errores y garantizar los principios de la contratación pública.
En esta conversación, exploramos qué es la huella de carbono, su encaje normativo, los problemas más comunes en su aplicación y las recomendaciones para integrarla de manera efectiva en los pliegos, ya sea como criterio de adjudicación, especificación técnica o condición especial de ejecución.
Acerca de José Pernas
José Pernas es profesor titular de derecho administrativo en la Universidad de A Coruña e investigador permanente del centro de investigación interuniversitario ECoBAS. Es, además, coordinador de múltiples proyectos, entre los que destaca el Foro Circular de FIREC, un foro de conocimiento centrado en los residuos y la economía circular.
Las 10 claves sobre la huella de carbono en contratación pública
- Una metodología técnica: La huella de carbono es una metodología técnica que permite medir las emisiones de gases de efecto invernadero realizadas por una prestación, una obra, un servicio o un producto durante todo su ciclo de vida.
- Contexto europeo: Su importancia se enmarca en el Pacto Verde de la Unión Europea, que sitúa las políticas de transición climática en el corazón de la estrategia de desarrollo socioeconómico.
- Diferencia clave: Hay que diferenciar entre la huella de carbono de organización (el impacto climático de un sujeto, como una empresa) y la de producto (las emisiones generadas por una prestación concreta), siendo esta última la que se debe vincular al objeto del contrato.
- El error más común: El principal conflicto en los tribunales se refiere al uso de la inscripción de la empresa en un registro de huella de carbono como criterio de adjudicación. Los tribunales lo anulan por no tener vinculación con el objeto del contrato.
- Asesoramiento técnico: Es indispensable tener un buen conocimiento técnico, interno o externo, para evaluar si se puede utilizar la huella de carbono en una licitación concreta, dada la necesidad de metodologías uniformes y datos de calidad.
- Criterios automáticos recomendados: Un criterio bien definido puede ser el compromiso de cálculo, reducción y/o compensación de la huella durante la ejecución del contrato, o el cálculo vinculado a la distancia de transporte de los productos.
- Más allá de los criterios de adjudicación: Las condiciones especiales de ejecución son un espacio idóneo para exigir el cálculo anual de la huella de carbono, compromisos de reducción progresiva o la ejecución de proyectos de compensación.
- Uso en especificaciones técnicas: En los contratos de asistencia para la redacción de proyectos, se puede exigir un estudio comparativo de alternativas en atención a su huella de carbono, sirviendo como herramienta para la toma de decisiones de inversión.
- Tendencia regulatoria: Existe un desarrollo normativo creciente a nivel europeo y autonómico que establecerá exigencias de cálculo, información y certificación, lo que facilitará su uso en la compra pública.
- Objetividad y seguridad jurídica: El uso correcto de la huella de carbono permite definir criterios ambientales de modo objetivo, preciso y medible, garantizando los principios de la contratación y obteniendo un rendimiento climático efectivo y verificable.
La conversación con José Pernas
Para empezar, ¿qué es la huella de carbono y cuál es su contexto actual en la contratación pública?
La importancia de la huella de carbono se enmarca en el contexto de la política comunitaria. El Pacto Verde de la Unión Europea, aprobado en 2019, no es solo una estrategia ambiental, sino una estrategia de desarrollo socioeconómico que tiene en su corazón las políticas de transición climática. En ese contexto adquiere sentido la huella de carbono como una metodología para calcular el impacto climático de las prestaciones que adquirimos a través de los contratos públicos.
Los productos, suministros, obras y servicios generan emisiones de gases de efecto invernadero, sobre todo vinculadas al consumo energético (80% de las emisiones), al consumo de productos (en torno al 10%) y al sector agrícola (10%). Incluso la gestión de residuos, desarrollada desde el sector público, tiene un impacto del 3%.
La huella de carbono es, básicamente, una metodología técnica que permite medir las emisiones de efecto invernadero realizadas por una prestación que contratamos: una obra, un servicio o un producto. Es importante tener en cuenta que hay dos tipologías: la huella de carbono de organización, que mide el impacto de una entidad, y la huella de carbono de producto, que mide las emisiones de una prestación durante todo su ciclo de vida. Esta diferenciación es clave por la exigencia de vinculación con el objeto del contrato.
Al preparar un contrato, hay que considerar varios aspectos. Primero, hay que definir una metodología uniforme de cálculo para que todos los licitadores la usen y los resultados sean comparables. Segundo, es muy importante disponer de datos de calidad para realizar ese cálculo. Por último, el elemento más relevante es tener asesoramiento técnico suficiente que nos permita dimensionar adecuadamente en qué medida y con qué alcance podemos utilizar esta metodología.
El encaje normativo y la jurisprudencia
¿Cuál es el marco normativo de la huella de carbono y cómo están resolviendo los tribunales administrativos los recursos relacionados?
El contexto normativo va más allá de la ley de contratos. En los últimos años, y sobre todo meses, la huella de carbono y la huella ambiental se están consolidando como metodología de referencia para identificar inversiones sostenibles. Por ejemplo, el reglamento de taxonomía establece la realización de un cálculo de la huella de carbono para identificar obras y edificaciones sostenibles. La directiva sobre eficiencia energética de las edificaciones también establece la obligación de calcular la huella de carbono para edificios nuevos a partir de 2028.
Además, la nueva normativa sobre productos sostenibles establece exigencias de diseño que incorporan esta perspectiva. Esto va a generar una serie de datos y metodologías que podrán ser utilizadas en la compra pública. Nuestra ley de contratos ya obliga al uso de criterios ambientales y abre la puerta a utilizar la reducción de emisiones. A esto se suma la regulación autonómica, como la ley 11/2023 de Aragón, que ofrece un artículo muy interesante sobre su uso. Finalmente, la legislación sobre cambio climático, tanto estatal como autonómica, también impulsa su utilización. Todo esto aboca a que la huella de carbono sea un elemento de uso general en el futuro, porque permite definir cláusulas ambientales de modo objetivo, preciso y medible.
En cuanto a los tribunales administrativos, en los últimos años han empezado a aparecer conflictos sobre el uso de la huella de carbono. Hay un voluntarismo político y un ánimo de usarla, pero a veces no se hace de la forma técnicamente correcta. Esto está dando lugar a conflictos crecientes. Hemos analizado unos 35 asuntos, y prácticamente el 100% se refieren a criterios de adjudicación.
La mayoría de los conflictos se deben a una mala práctica: considerar como criterio de adjudicación automático la inscripción en el registro de huella de carbono del Ministerio de Transición Ecológica o de las comunidades autónomas. Buena parte de los tribunales (el central, Madrid, Euskadi, Andalucía, Castilla y León) están considerando, con buen criterio, que este criterio no tiene vinculación con el objeto del contrato y anulan estas cláusulas. ¿Por qué? Porque es una característica de la empresa, no de la prestación. Estos registros reflejan que las organizaciones han evaluado su huella de carbono en el conjunto de su actividad, generalmente un año antes de la licitación. Esto no garantiza ningún rendimiento ambiental efectivo en la ejecución del contrato.
Aunque ha habido esfuerzos por parte de algún tribunal para intentar encajar este criterio, no creo que sea la mejor fórmula. Lo que debemos hacer es trabajar de forma profesional y utilizar esta metodología para comparar el rendimiento climático real de las ofertas.
La vinculación con el objeto del contrato y ejemplos prácticos
Has mencionado la diferenciación entre la huella de la organización y la de la prestación. ¿Podrías darnos ejemplos de cómo formular correctamente un criterio vinculado al objeto del contrato?
Si queremos definir criterios de adjudicación, haría tres recomendaciones:
- Un criterio de naturaleza automática que haga referencia al compromiso de cálculo, reducción y/o compensación de la huella de carbono en la ejecución del contrato. El licitador podría asumir el compromiso de calcular la huella vinculada al consumo de combustible o electricidad. Se podría ir más allá, estableciendo objetivos de reducción progresiva en contratos de larga duración, o incluso un compromiso de compensar la huella, por ejemplo, destinando un porcentaje del precio del contrato a proyectos de reforestación en el municipio.
- Un criterio automático de cálculo de la huella de carbono vinculado, por ejemplo, con la distancia de transporte. Hoy en día tenemos datos sobre factores de emisión que lo permiten. La guía sobre el uso de la madera en la contratación de Galicia incluye un ejemplo de cómo calcularlo para los productos de madera que se usan en una obra. Se podría incluso definir un criterio que calcule la huella de carbono de los productos ofertados, pero esto tiene más complicaciones. Requiere un análisis caso por caso y buen conocimiento técnico para evaluar si podemos hacer una comparación objetiva, ya que no siempre hay datos suficientes.
- Un criterio sometido a juicio de valor que evalúe la memoria técnica de medidas de reducción de emisiones presentada por los licitadores. Aquí se podrían usar certificados de huella de carbono como medio de verificación. Sin embargo, este criterio debe definirse de forma muy precisa para evitar la excesiva discrecionalidad, que a menudo genera problemas en la fase de valoración.
Recomendaciones finales y buenas prácticas
Para cerrar, ¿qué recomendaciones darías para evitar errores, valorando no solo los criterios de adjudicación sino otras herramientas contractuales?
Tienes toda la razón, no siempre los criterios de adjudicación son la mejor forma. La elección de la herramienta depende de la información de que dispongamos, del conocimiento técnico y de las condiciones del mercado.
Una herramienta muy útil es la especificación técnica. Por ejemplo, en los contratos de asistencia técnica para la elaboración de proyectos de obra, se puede exigir un análisis de la huella de carbono. Esto es muy interesante porque en esa fase previa, la huella de carbono sirve como un elemento para tomar decisiones sobre qué tipo de edificación o de obra queremos realizar e identificar inversiones climáticamente sostenibles.
Otra opción es la solvencia técnica. En un contrato que genere un volumen importante de emisiones, se podría exigir que el licitador tenga capacidad de gestión de estas emisiones. Aquí sí podrían servir los certificados de inscripción en los registros de huella de carbono como medio de prueba de que el sujeto tiene experiencia evaluando su impacto.
Finalmente, y quizás el espacio más idóneo para evitar conflictos, son las condiciones especiales de ejecución. Ahí podemos exigir al contratista que calcule la huella de carbono anualmente durante la ejecución, que asuma un compromiso de reducción progresiva verificado con metodologías precisas, o la obligación de aplicar proyectos de compensación ambiental. También se pueden incluir obligaciones de comunicación pública de resultados o campañas de sensibilización. Para garantizar el cumplimiento, se pueden exigir obligaciones de verificación por un tercero acreditado.
Estamos en un proceso de construcción, pero con el apoyo regulatorio que viene de Europa, la huella de carbono se va a convertir en un elemento central. Si queremos utilizarla, hagámoslo bien, con el apoyo de conocimiento técnico adecuado para medir y evaluar en cada prestación con qué alcance podemos hacerlo. Habrá contratos donde sea fácil y otros donde aún tengamos inconsistencias de datos.
Su uso correcto nos va a dar objetividad, seguridad jurídica y, sobre todo, un rendimiento climático efectivo y verificable en la ejecución de los contratos públicos. También facilitará la compra de proximidad de forma adecuada, dejando de lado prácticas como las cláusulas de arraigo territorial que no tienen fundamento en objetivos estratégicos.
Este proceso puede ser progresivo, empezando por establecer unos mínimos, como el registro de datos en las condiciones especiales de ejecución, para luego plantear la ponderación de mejoras.
Sí, estamos en un proceso de construcción y en poco tiempo tendremos más herramientas. Es fundamental lo que apuntaba sobre la disponibilidad de conocimiento técnico. Si queremos usar la huella de carbono, hagámoslo para obtener un rendimiento ambiental efectivo, pero con un apoyo técnico adecuado para evaluar en cada caso cómo y hasta dónde podemos llegar.
