Bruno González Valdelièvre es Jefe del Área de Análisis de la Oficina Antifrau de Catalunya, licenciado en derecho y con formación en Ingeniería de Telecomunicaciones.
El análisis de datos se ha convertido en una herramienta fundamental para garantizar la integridad y la eficiencia en la contratación pública. La transformación de cada fase del proceso de contratación en datos, un fenómeno conocido como "datificación", ha abierto la puerta a sistemas automatizados capaces de detectar irregularidades, desde el fraccionamiento de contratos hasta conflictos de interés. Este enfoque no solo sirve para combatir la corrupción, sino también para identificar ineficiencias administrativas y mejorar la toma de decisiones.
En este contexto, la Oficina Antifraude de Cataluña ha desarrollado un proyecto pionero para explotar los datos de contratación pública, demostrando que es posible construir sistemas de alerta eficaces con recursos limitados. La clave reside en un enfoque metodológico claro: identificar los riesgos específicos de cada organización, diseñar alertas a medida, definir un protocolo de actuación y supervisar todo el ciclo de vida del contrato.
Acerca de Bruno González Valdel
Bruno González Valdel es el jefe del equipo de análisis de datos de la Oficina Antifraude de Cataluña.
Las 10 claves sobre la detección de irregularidades en contratación
- El origen en la datificación: La idea de la datificación, que es transformar cualquier acto que hagamos en datos, ha llegado al sector público y, concretamente, a la contratación pública.
- Datos para la integridad: El paradigma ha evolucionado. Ahora los datos no solo sirven para la toma de decisiones, sino también para garantizar la integridad.
- El fraccionamiento no siempre es corrupción: A veces se fraccionan los contratos para darlos a la misma empresa, que es del cuñado, pero no necesariamente. En algunos casos es fruto de una falta de capacidad administrativa.
- La importancia de un protocolo: No se trata solo de tener una pantalla con luces rojas. Hay que decidir operativamente qué hacemos cuando salta una alerta: ¿lo paramos todo, vamos a la fiscalía o pedimos explicaciones?
- El ciclo de vida completo: Tenemos una tendencia muy arraigada a pensar que la contratación se acaba cuando hemos adjudicado el contrato, y la contratación en realidad empieza cuando hemos adjudicado.
- Los datos cuentan historias: Los periodistas de datos tienen un lema: los datos cuentan historias. Intentemos hacer que nuestros propios datos nos hablen de nuestra propia historia.
- Automatizar para liberar recursos: Las cosas que tengo que controlar, que son sencillas y fácilmente automatizables, se automatizan. Esto libera tiempo y recursos para hacer una fiscalización plena de lo que sea más crítico.
- El mito de la mala calidad de los datos: Hay una leyenda urbana de que la calidad de los datos es nefasta. Esto me hace pensar en las parejas que dicen "solo tendremos hijos cuando estemos preparados". Normalmente no acaban teniendo hijos.
- No se necesitan recursos enormes: El proyecto de datos de nuestra oficina lo hemos desarrollado tres personas. No hace falta contratar a Indra para que nos monte un sistema.
- El contexto lo es todo: Comprar una solución prefabricada que te calcula 274 alertas no tiene mucho sentido, porque está pensada para un contexto totalmente distinto. Apuesto por un crecimiento más orgánico.
La conversación con Bruno González Valdel
¿Cuál es el contexto de las irregularidades en la contratación pública y en qué estáis trabajando desde la Oficina Antifraude?
El contexto parte de una palabra acuñada en 2004: la "datificación". Esta idea consiste en transformar cualquier acto que hagamos en datos. En el ámbito privado, esto es el rastro digital que todos dejamos. Esta datificación ha llegado al sector público y, desde hace una o dos décadas, a la contratación pública. Cada vez más, la contratación es electrónica, lo que significa que hay muchos datos disponibles, aunque a veces no sea fácil encontrarlos o aprovecharlos.
El aprovechamiento de los datos no es nuevo en la empresa privada, donde se ha concebido como una herramienta para la toma de decisiones. Este paradigma ha evolucionado, y ahora los datos sirven para todo. De hecho, una de las recomendaciones de la Unión Europea para los planes antifraude de los fondos Next Generation es establecer sistemas basados en datos para detectar irregularidades a tiempo. Por tanto, hablamos de la datificación al servicio de la garantía de la integridad, que complementa la mejora en la toma de decisiones y la agilidad.
En este marco, en 2020, la Oficina Antifraude de Cataluña puso en marcha un proyecto de datos con el objetivo de identificar, recopilar y estructurar datos relevantes del sector público para ponerlos al servicio de nuestra misión legal, que es la prevención, detección y reacción ante la corrupción.
El proyecto de datos de la Oficina Antifraude de Cataluña
¿En qué consistió este proyecto de datos?
El proyecto se planteó paso a paso, con tres grandes hitos en tres años (2021-2023).
El primer año, me dediqué a realizar un estudio, disponible en nuestra web, llamado Sistemas automatizados de alerta en el ámbito de la contratación pública. En él explicábamos cómo poner la datificación al servicio de la integridad, estableciendo líneas metodológicas.
El segundo gran proyecto fue interno: generar una plataforma de datos accesible a través de nuestra intranet para el personal de la oficina, especialmente para la dirección de investigaciones, con el fin de dar servicio a todas nuestras funciones.
Y el tercer gran proyecto, que es continuo, fue empezar a desarrollar nuestras propias alertas y sistemas automatizados para detectar irregularidades o, dicho de otro modo, cosas raras que luego pueden dar lugar o no a una actuación de la oficina o, en el peor de los casos, a una intervención de la fiscalía.
Tipos de irregularidades más allá de la corrupción
Cuando hablas de irregularidades, ¿a qué te refieres exactamente?
La corrupción es abusar de una posición pública para obtener un beneficio privado. Dentro de esta definición amplia, hay una enorme zona gris. En ella encontramos manchas muy oscuras, que son los delitos como el soborno o el tráfico de influencias. Pero en el resto de la zona gris podemos encontrar, por ejemplo, el conflicto de intereses. Este se da cuando una circunstancia personal mía afecta a mis decisiones como servidor público, y a veces puede ocurrir sin ser del todo consciente.
Otras irregularidades son de tipo procedimental. Un clásico es el fraccionamiento de contratos: se trocea un contrato de 100.000 € en partes de 15.000 € para adjudicarlos como contratos menores. ¿Para qué? A veces es para darlos a la misma empresa, que puede ser de un familiar, pero no necesariamente. En algunos casos, el fraccionamiento es fruto de una falta de capacidad administrativa. Un ayuntamiento puede tener un servicio de contratación que no funciona bien, y ante la perspectiva de que una licitación en abierto tarde ocho meses, deciden trocear el contrato. Por tanto, no siempre hablamos de maletines o sobres.
El mensaje, sobre todo para los órganos de control interno, es que los primeros interesados en aprovechar los datos para garantizar la integridad deberían ser ellos. Hay que evolucionar del control manual y por muestreo a un sistema donde las tareas sencillas y repetitivas se automaticen, liberando así tiempo y recursos para fiscalizar lo que es realmente crítico o complicado.
Pasos metodológicos para implementar un sistema de alertas
Si una administración quiere empezar a implementar este sistema, ¿cuáles serían los pasos a seguir?
Lo primero es tener datos. Si una organización tiene un buen gestor de expedientes, los datos están ahí. En el peor de los casos, hay ayuntamientos donde el control se lleva en un documento de Word. Pero hay una buena noticia, al menos en Cataluña: la plataforma de servicios de contratación pública de la Generalitat. Más del 90% de los entes locales y la Generalitat publican allí, y si alguien tiene su propio perfil de contratante, debe ser interoperable. Desde febrero de 2023, todos los datos de esta plataforma están en formato estructurado, legibles por máquina y descargables. Nosotros mismos dejamos de hacer scrapping porque ahora podemos descargar prácticamente todo desde el portal de datos abiertos de Cataluña.
Esto nos da acceso a datos en tiempo real (anuncios, adjudicaciones) y también a datos históricos a través del Registro Público de Contratos.
Una vez tenemos los datos, me centraría en cuatro pasos metodológicos:
- Identificar las alertas: No hay una solución universal. Los órganos de control interno son quienes mejor conocen los problemas de su organización. Si el problema es la falta de capacidad administrativa, una alerta de fraccionamiento será muy útil.
- Definir las alertas: Pongamos el ejemplo del fraccionamiento. Un ayuntamiento que conozco implementó un sistema simple. Cuando el servicio gestor quiere adjudicar un contrato menor, introduce el objeto (un código CPV), el importe y la empresa. El sistema comprueba si ya se ha adjudicado a esa empresa un contrato con el mismo CPV ese año. Si la suma del nuevo importe con los anteriores excede el límite del contrato menor, salta una alerta. Hay otras alertas más complejas que requieren datos externos, como cruzar información de licitadores con el BORME para detectar si dos empresas que pujan tienen los mismos administradores.
- Definir qué hacer con las alertas: Cuando salta una alerta de fraccionamiento, se pueden tomar varias decisiones. Se puede prohibir la adjudicación, pero quizás sea demasiado radical. Otra opción es pedir explicaciones al servicio gestor. Puede haber una buena razón, como cubrir un servicio durante tres meses mientras se prepara una licitación mayor. Es crucial decidir operativamente qué se hace cuando salta una alerta.
- No olvidar todo el ciclo del contrato: La contratación empieza con el informe justificativo y acaba con la liquidación. Es un error centrar todas las alertas en la fase de licitación y olvidarse de los modificados o la ejecución. Si tenemos un problema con los modificados, también hay margen para diseñar alertas que verifiquen si se cumplen las condiciones legales para ello.
Recomendaciones para empezar con pocos recursos
Considerando que muchas administraciones tienen capacidades limitadas, ¿cuál sería el ABC para empezar?
Una categoría de personas pioneras en esto han sido los periodistas de datos, que tienen el lema: "los datos cuentan historias". La clave es aproximarse a la realidad de nuestra organización pensando en clave de dato. Intentemos que nuestros propios datos nos hablen de nuestra historia.
El nivel cero puede ser tan simple como bajarse un Excel con los datos de contratación pública de tu ayuntamiento y empezar a jugar con ellos. Ver si hay mucha variedad, si predominan los menores, etc. Esto requiere una cierta apertura de mente y superar el paradigma del expediente en papel. Desde el momento en que se tiene esta actitud de explotar un Excel con la contratación de los últimos cinco años, ya se ha dado el primer paso fundamental.
Lo siguiente puede ser implementar un gestor electrónico de expedientes. La Generalitat de Cataluña ofrece soluciones a las que los entes locales pueden acceder por convenio, y también hay múltiples soluciones comerciales.
Recomendaciones finales y la importancia de los datos
Para terminar, ¿cuáles serían tus recomendaciones clave?
Mis recomendaciones se resumen en tres puntos:
- Calidad de los datos: Hay que localizar, estructurar y cuidar los datos. Se ha dicho mucho que la calidad es nefasta, pero no hay que obsesionarse. Si se comete un error, como poner 20 millones en lugar de 20.000, el sistema lo detectará como una anomalía evidente. Es importante cuidar los datos, pero sin volverse loco con ellos.
- No se necesitan enormes recursos: El proyecto de datos de nuestra oficina lo hemos desarrollado tres personas. Con pocos recursos, pero con las ideas claras y una mentalidad abierta, se pueden dar grandes pasos. Empezar a jugar con un Excel ya es ir en la buena dirección.
- El contexto lo es todo: Cada organización es diferente. Comprar una solución prefabricada con cientos de alertas no tiene mucho sentido, porque muchas no serán relevantes. Yo apuesto por un crecimiento más orgánico, orientado y dirigido por las necesidades y prioridades de cada organización. Si sé que mi problema es el fraccionamiento, esa es la primera alerta que debo diseñar. Si sé que hay un problema de conflictos de interés, esa es la prioridad.
Además de estas recomendaciones, tenéis publicada una guía interactiva sobre riesgos, ¿verdad?
Efectivamente. Fue un gran trabajo de los compañeros de prevención que se publicó sobre el año 2021. Para lo que es el mapa de riesgos y el análisis de dónde están los riesgos en la contratación pública, es un trabajo excelente que cubre todo el ciclo de contratación y aporta ideas muy potentes.
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