La complejidad en torno a la duración de los contratos y los plazos de ejecución es una fuente habitual de dudas en la contratación pública. El artículo 29 de la Ley de Contratos del Sector Público, que regula esta materia, presenta matices que pueden llevar a errores, especialmente en lo que respecta a la contratación menor.
Para profundizar en estas cuestiones, conversamos con Fernando Aradas García, un experto que nos ofrece claridad sobre las diferencias entre ambos conceptos, sus implicaciones prácticas y cómo una correcta planificación puede evitar problemas futuros. Su análisis se centra en la necesidad de interpretar la norma atendiendo a la finalidad de cada tipo de contrato, defendiendo una aplicación diferenciada de los límites temporales según se trate de contratos de prestación continuada o de resultado único.
Acerca de Fernando Aradas García
Fernando Aradas García es funcionario asesor jurídico en el ayuntamiento de la Coruña y autor del blog contrablog.es (anteriormente jurdico-administrativo.es).
Las 10 claves sobre la duración y ejecución de los contratos
- Distinción fundamental: "El plazo de duración es un tiempo que opera como un elemento definitorio de la prestación [...] El plazo de ejecución funciona como una circunstancia de la prestación; cuando se cumple, el contrato no se extingue, sino cuando se ejecuta la prestación pactada".
- El límite del contrato menor: "Desde mi punto de vista, los contratos con plazo de ejecución no deberían ser limitados por ese plazo de un año de duración".
- Finalidad del límite anual: "La finalidad de limitar a un año la duración del contrato menor está ligada a no permitir que dé respuesta a necesidades periódicas que persistan más allá de un año, y eso no se da en aquellos contratos con plazos de ejecución donde el resultado es uno y único".
- Prórrogas vs. ampliaciones: "Cuando hablamos de prórroga, hablamos de un plazo de duración, y cuando hablamos de ampliación, propiamente hablamos de plazo de ejecución. Las prórrogas tienen que venir expresamente previstas, mientras que en los plazos de ejecución no es necesario".
- Prohibición del fraccionamiento temporal: "En el ámbito del contrato menor no juega solo la prohibición del fraccionamiento material, [...] sino que también rige una prohibición específica, que es la prohibición del fraccionamiento temporal".
- Problema de las prestaciones recurrentes de escasa cuantía: "Estas prestaciones tienen que ser sometidas a un procedimiento de licitación, muchas veces con un reducido importe, [...] lo que genera un trabajo burocrático importante para una escasa o nula concurrencia".
- La duración como elemento esencial: "La duración del contrato es uno de los tres elementos esenciales, junto con el objeto y el precio, y así se refleja en múltiples artículos de la ley".
- El riesgo de las continuidades forzosas: "Contratos con plazo de duración que termina y, por tanto, el contrato se extingue, nos encontramos ante servicios básicos que no pueden verse interrumpidos, generando el problema de las continuidades de contrato".
- La dirección de obra como contrato menor: "Yo entendía que la dirección de obra [...] estaba justificada tramitarla como un contrato menor [aunque superase el año de ejecución], porque son contratos de servicios asociados a un plazo de ejecución, no de duración".
- La recomendación clave: "La recomendación fundamental seguramente sea la planificación. Parece que cuando haces un contrato a 5 años, queda muy lejos, pero los 5 años acaban llegando y quizás a los tres ya tienes que empezar a moverte".
La conversación con Fernando Aradas García
¿Qué diferencias existen entre la duración de los contratos y el plazo de ejecución y qué problemas prácticos pueden generar?
Para empezar, haré unas consideraciones previas. La duración del contrato es uno de los elementos esenciales, probablemente junto al objeto y el precio. El artículo 35 de la ley de contratos lo define como uno de los contenidos mínimos que debe recoger todo contrato, especificando incluso si se prevén prórrogas. El artículo 63, sobre el perfil del contratante, exige que se publique la duración de los contratos formalizados, incluidos los menores.
Además, la duración tiene otras implicaciones. En las uniones temporales de empresarios, su eficacia está vinculada a la duración del contrato principal. En la integración de la solvencia con medios externos, el empresario debe demostrar que contará con dichos medios durante toda la duración del contrato. En el ámbito de las entidades locales, la duración es crucial para determinar el órgano competente; en municipios de régimen común, la competencia varía entre alcaldía y pleno según el importe y si la duración supera los cuatro años. Finalmente, en las entidades locales, las prórrogas contractuales requieren un informe preceptivo de la secretaría o la asesoría jurídica.
El artículo 29 de la ley de contratos del sector público
Entrando ya en el artículo 29, que regula específicamente el plazo de duración, su apartado primero establece que la duración se fijará de manera discrecional, atendiendo a tres condicionantes: la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las prestaciones.
El apartado cuarto fija para los contratos de suministros y servicios un plazo de duración máxima de 5 años, incluyendo las posibles prórrogas. Sin embargo, hay excepciones. Por ejemplo, cuando la recuperación de las inversiones asociadas a un contrato excede esos 5 años, se permite superar ese plazo. Esto se aplica a inversiones directamente relacionadas con el objeto del contrato, que no sean susceptibles de utilización posterior y cuya amortización represente un coste relevante. Un ejemplo claro es un contrato de recogida de basuras, donde la amortización de la maquinaria (camiones, etc.) justifica una duración superior, lo que se determina mediante un estudio económico.
Otras excepciones a la regla de los 5 años son los contratos de mantenimiento donde el fabricante tiene la exclusividad, permitiendo que la duración se extienda a la vida útil del bien, o los servicios a las personas donde un cambio de contratista podría repercutir negativamente en los usuarios.
Las concesiones de obras y servicios también tienen plazos superiores, vinculados a la recuperación de la inversión, con límites de 10, 25 o 40 años. Curiosamente, en caso de desequilibrio económico, se permite ampliar el plazo un 15%, pero mientras en la concesión de obra no hay un límite máximo para esa ampliación, en la de servicios sí se debe respetar el tope legal inicial.
Finalmente, el apartado 7 regula los contratos de servicios complementarios a otros de obras o suministros, como las direcciones de obra. Su vigencia puede ser superior a la normal, pero nunca excederá la del contrato principal. Una modificación reciente de la Ley de Calidad de la Arquitectura permite que los servicios complementarios a un "contrato menor de obras" puedan superar el año de duración hasta un máximo de 30 meses, si el exceso se justifica por el plazo de garantía. Personalmente, creo que la referencia a "contrato menor de obras" es una errata y debería decir "contrato de obras", ya que la mayoría de los contratos menores de obras no llevan proyecto ni, por tanto, dirección de obra, y la intención de la ley era facilitar la contratación de estas direcciones.
Diferencias entre plazo de duración y plazo de ejecución
Es una distinción muy importante. El plazo de duración es un tiempo que opera como un elemento definitorio de la prestación. Cuando el plazo expira, el contrato se extingue. Un mayor plazo de duración implica una mayor prestación y, por tanto, una mayor retribución. Es característico de contratos de servicios como la limpieza, la recogida de basuras o la ayuda a domicilio.
En cambio, el plazo de ejecución funciona como una circunstancia de la prestación. Cuando se cumple el plazo de ejecución, el contrato no se extingue; se extingue cuando se cumple o se ejecuta la prestación pactada. Un mayor plazo no supone una mayor prestación ni, por lo general, una mayor retribución. Es propio de contratos de obras o de suministro, donde se busca un resultado único.
Esta diferencia tiene consecuencias claras. En un contrato con plazo de duración, si este se incumple, normalmente es por causa de la Administración que deja continuar la prestación. No hay un incumplimiento del contratista como tal. Sin embargo, el plazo de ejecución sí se puede incumplir por parte del contratista, y la ley (artículo 193) regula las consecuencias: la resolución del contrato o la imposición de penalidades diarias por demora en la ejecución.
La duración en el contrato menor
Volviendo al contrato menor, ¿cómo se aplica la distinción entre duración y ejecución a su límite de un año?
El artículo 29.8 dice que los contratos menores no pueden tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga. Esto está directamente ligado a la prohibición del fraccionamiento del objeto del contrato, que en el caso del menor tiene una vertiente específica: la prohibición del fraccionamiento temporal. Esto significa que el contrato menor solo puede usarse para necesidades puntuales y esporádicas. Si se permitiera encadenar contratos menores para necesidades recurrentes, se produciría un uso abusivo de esta figura.
Esto nos lleva al problema de las prestaciones de escasa cuantía pero de naturaleza periódica o recurrente, que se extienden más allá de un año. La ley obliga a licitarlas, lo que supone un gran trabajo burocrático para contratos de importe reducido que a menudo generan una concurrencia escasa o nula, ya que los potenciales adjudicatarios son ajenos a estos procedimientos. Aquí chocan dos principios: la libre concurrencia y la racionalidad y eficiencia de la Administración. El legislador y las juntas consultivas priman el primero.
Personalmente, considero que en el contrato menor debería primar la importancia cuantitativa sobre la duración. Un contrato de 15.000 € a ejecutar en 6 meses es atractivo; el mismo contrato de 15.000 € repartido en 5 años no lo es en absoluto. El Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana emitió un dictamen sorprendente (211/2021) que apuntaba en esta dirección, sugiriendo que se podrían tramitar como menores servicios recurrentes si su valor estimado no superaba los 3.000 € anuales y el total en 5 años no excedía el umbral del contrato menor. Aunque creo que esto es lo razonable, la legislación actual no lo permite, salvo excepciones como la suscripción a bases de datos.
Ahora, aplicando la distinción anterior, si el artículo 29.8 habla expresamente de "plazo de duración", ¿qué pasa con los contratos con "plazo de ejecución"? Desde mi punto de vista, los contratos con plazo de ejecución no deberían ser limitados por ese plazo de un año de duración. El propio artículo 29 distingue ambos conceptos. La finalidad del límite anual es evitar que se cubran necesidades periódicas, lo cual no ocurre en un contrato de obras o de suministro cuyo resultado es único.
Pensemos en un contrato menor de obras de 35.000 € con un plazo de ejecución de 11 meses. No es raro que por problemas con servicios afectados, el clima o el tráfico, la ejecución se alargue y, con una ampliación justificada, se vaya a 13 o 14 meses. ¿Pasaría de ser un contrato regular a uno irregular solo por superar el año? No tiene sentido. En esos casos, solo debemos guiarnos por el importe económico, porque la duración no implica más prestación.
Siempre he defendido que esto se aplica también a las direcciones de obra. Son contratos de servicios, pero asociados a un plazo de ejecución. Se puede contratar la dirección por un precio cerrado, dure la obra lo que dure. En ese caso, debería poder tramitarse como contrato menor aunque su ejecución se extienda más allá del año, siempre que no supere el umbral económico. Admito que predico en el desierto, porque no he visto ningún informe de juntas consultivas que defienda esta tesis.
Prórrogas y ampliaciones del plazo
¿Qué ocurre cuando un contrato se extiende más allá del plazo inicial?
Si hablamos de un contrato con plazo de duración, hablaremos de prórroga. El artículo 29.2 exige que toda prórroga del contrato debe preverse en el pliego. Se pueden prever una o varias, siempre que las características del contrato permanezcan inalterables. La prórroga es obligatoria para el contratista si la Administración preavisa con al menos dos meses de antelación, y no se permiten prórrogas tácitas.
Aquí quiero comentar una tesis del profesor Gimeno Feliú, que sugiere que en la situación económica actual, con grandes incrementos de costes, la Administración no podría prorrogar contratos porque sus "características" se habrían alterado. No comparto este razonamiento. Yo entiendo que lo que dice el legislador es que es la prórroga la que no puede alterar las características del contrato, no que una alteración externa de las circunstancias impida la prórroga. La prórroga es una facultad de la Administración y una obligación para el contratista, que ya conocía esa posibilidad al licitar, y está sujeta al mismo riesgo y ventura que el periodo inicial. Para corregir desequilibrios están otras herramientas, como la revisión de precios si se previó.
Si, por el contrario, hablamos de un contrato con plazo de ejecución, no hablaremos de prórroga sino de ampliación. Cuando hay una demora no imputable al contratista, el órgano de contratación puede conceder una ampliación del plazo. A diferencia de la prórroga, la posibilidad de ampliación no necesita estar prevista en los pliegos.
La propia Junta Consultiva de Contratación Pública (expediente 87/2021) distingue ambos conceptos al analizar las modificaciones contractuales, admitiendo que una modificación del objeto de un contrato de resultado (con plazo de ejecución) pueda conllevar una alteración de dicho plazo.
Recomendaciones finales y la importancia de la planificación
Para recapitular, ¿cuáles serían las recomendaciones clave tanto para los gestores como para el legislador?
Está bien planteado. La clave es esa falta de diferenciación clara en la legislación entre plazo de duración y plazo de ejecución, que deberían tener consideraciones distintas, especialmente en el contrato menor.
¿Dónde pondrías el foco para no cometer errores?
La recomendación fundamental es la planificación. Parece que cuando haces un contrato a 5 años, queda muy lejos, y sin embargo, los 5 años acaban llegando y a los tres ya tienes que empezar a moverte para licitar el siguiente. Y quiero dejar claro que, aun moviéndote, a veces no es fácil llegar a tiempo por todas las problemáticas que surgen en el camino, como los recursos contractuales.
Al final, hay que tratar de hacerlo, poner toda la diligencia posible, y si no se llega, habrá que acudir a los mecanismos existentes para que el servicio se siga prestando. Por tanto, la planificación es la clave.
