El Presupuesto Base de Licitación (PBL), según la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), es el límite máximo que puede comprometer el órgano de contratación incluyendo impuestos.
Esta definición tan genérica puede generar muchas dudas. ¿Quién lo calcula? ¿Qué incluye y qué no incluye? ¿Se tiene que justificar?
En este post vamos a ofrecer una guía paso a paso para elaborar el PBL de una licitación.
¿Quién calcula el PBL?
En primer lugar, el órgano de contratación es el responsable de determinar el PBL en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) de la licitación, pero en realidad son las unidades técnicas que elaboran las memorias justificativas de las licitaciones quienes detallan en primer lugar el PBL.
Estas personas son las que más conocen las necesidades y características del contrato; dos elementos clave para el cálculo del PBL. Por lo tanto, cada área técnica calcula y propone el PBL del contrato al órgano de contratación, aunque a veces será gracias al trabajo conjunto con el área económica de la entidad.
¿Por dónde empiezo?
Primer paso: Análisis del contrato anterior
Es una práctica recomendable empezar analizando el contrato actual si lo hay: la previsión de costes inicial en la licitación, la oferta económica del adjudicatario, la justificación de baja desproporcionada, las posibles modificaciones, los problemas durante la ejecución, las propuestas de mejora, etc.
Antes de empezar a preparar la licitación y a determinar su PBL, es importante recabar todos los datos posibles del contrato y de las personas que intervienen y controlan su ejecución para poder mejorarlo.
Segundo paso: Compara y aprende
El mismo trabajo de análisis y reflexión con el contrato actual también es interesante hacerlo con el entorno. Podemos consultar licitaciones y contratos similares de otras Administraciones o poderes adjudicadores para comparar, sacar ideas nuevas, cuestionarse otras y en definitiva aprender.
Esta fase es especialmente importante cuando no existe contrato anterior en la organización.
Tercer paso: Alcance y delimitación del contrato
A partir de esta primera toma de contacto con el contrato, el siguiente paso es empezar a diseñar y calcular el PBL del contrato que se va a proponer.
Para ello, es necesario definir el alcance del contrato, es decir, reflexionar sobre todas las necesidades que deben cubrirse en el contrato y detallar todos los conceptos incluidos y sus características.
Cuarto paso: Cuantificar
En este paso, el definitivo, lo que haremos es ponerle precio a lo que queremos contratar.
El art. 100.2 LCSP establece que el PBL debe ser adecuado según los precios del mercado y debe desglosarse en el PCAP en costes directos e indirectos y “otros eventuales gastos”.
También indica que en los contratos en que los salarios de las personas que lo ejecutan formen parte del PBL, también será necesario desglosar los costos salariales con desagregación de género, categoría profesional e indicando el convenio laboral que corresponda.
Asimismo, el art. 102. 3 LCSP establece que “los órganos de contratación cuidarán que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto base de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados”
Además, aunque la LCSP no es muy clara en este sentido, por analogía al contrato de obras, cuya regulación la encontramos en el artículo 130 y 131 RGLCAP, a los costes directos e indirectos debemos sumarles los gastos generales de estructura (del 13 al 17%) y el beneficio industrial (6%), así como el IVA.
Por lo general, la fórmula para calcular el PBL será la siguiente:
PBL = (costes directos + costes indirectos) + Gastos Generales + Beneficio Industrial + IVA”
Vamos a revisarlo concepto a concepto.
Costes directos
Los costes directos son aquellos directamente relacionados con el objeto del contrato. En concreto, los costes directos son:
- El material que se utilice en el contrato, incluidos los gastos de transporte y desplazamiento.
- Las herramientas y otros medios que intervengan en la prestación del contrato
- La mano de obra o salarios del personal, especialmente en contratos de servicios. En este apartado deberá calcularse el número de personas, su categoría, las horas que dedicarán al contrato, etc. y se debe respetar y especificar el convenio colectivo aplicable. Dentro de este concepto hay que contabilizar la Seguridad Social, los complementos salariales, las eventuales bajas laborales, indemnizaciones, EPIS y ropa de trabajo, seguros, etc.
Costes indirectos
Se generan por y para un contrato concreto. Aunque no se imputen a una tarea específica, son necesarios para la realización global del servicio o suministro contratado.
Ejemplos:
- Gastos instalación oficina a pie de obra/servicio
- Comunicaciones necesarias para ejecutar el proyecto
- Personal administrativo adscrito exclusivamente en un contrato, etc.
Gastos generales de empresa
Son costes preexistentes y necesarios para el funcionamiento de la empresa.
Los gastos generales pueden ser:
- personal administrativo, comercial, directivo, etc. de la empresa adjudicataria
- alquileres y amortizaciones de almacenes u oficinas
- mantenimiento de equipos e instalaciones necesarios
- asesorías y seguros
- gastos financieros
- impuestos
Beneficio industrial
El beneficio industrial es el incentivo que tiene el contratista para ejecutar el contrato.
Se calcula como un porcentaje sobre la suma de los costes directos e indirectos. Este beneficio compensa a la empresa por el riesgo empresarial que asume y por el capital invertido en el proyecto.
Tradicionalmente, la aplicación de estos conceptos ha sido muy clara en los contratos de obras, donde el reglamento (art. 131 del RGLCAP) establece porcentajes fijos y conocidos:
- Gastos Generales: entre el 13% y el 17%.
- Beneficio Industrial: 6%.
Pero la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado informó que:
- “El artículo 101.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, es de aplicación general a los distintos tipos de contrato que se regulan en dicha norma. En consecuencia, para calcular el valor estimado del contrato de servicios deberán tenerse en cuenta, además de los otros costes que en él se especifican, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial.
- Nada obsta a que los porcentajes establecidos en el artículo 131 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, tanto los previstos para los gastos generales (del 13% al 17%) como el relativo al beneficio industrial (6%), puedan ser de aplicación a los contratos de servicios, en la medida en que el órgano de contratación los considere adecuados a la naturaleza de la prestación contractual y a las características propias del contrato en cuestión.”
A tener en cuenta según el tipo de contrato
Contrato de obras
En el contrato de obras, los precios vienen fijados en los proyectos de obra o en las memorias valoradas.
En estos contratos, los presupuestos suelen ser muy detallados y definidos ya que han sido objeto de trabajo específico por parte de un ingeniero o arquitecto.
El art. 131 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP) establece que el Presupuesto de Ejecución Material (PEM) es la suma de los productos del número de cada unidad de obra por su precio unitario y partidas alzadas. También determina que el PBL se obtendrá incrementando el PEM en gastos generales, beneficio industrial e IVA.
En el caso de los gastos generales, establece que se calcula aplicando del 13% al 17% al PEM y que incluirá los gastos generales de empresa, gastos financieros, cargas fiscales, tasas de la Administración y otros derivados del contrato, excepto IVA e IRPF.
Mientras que, en relación con el beneficio industrial, establece que será el 6% del PEM.
Este artículo también establece que los porcentajes podrán ser modificados por acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
En este sentido, mencionamos la Resolución 1144/2018 de 17 de diciembre del TACRC según la cual esta norma aplicable a los contratos de obras no es exigible a los otros tipos contractuales. Encontraréis el detalle de la resolución citada en el apartado “Normativa y enlaces de interés”.
Contrato de servicios
La doctrina administrativa y jurisprudencial ha precisado que la LCSP no impone una obligación formalista de desglosar exhaustivamente todos los componentes del precio, sino una exigencia de motivación suficiente que permita acreditar que el importe fijado es adecuado, viable y coherente con los precios del mercado.
Cuando el contrato tiene un componente intensivo en mano de obra, se exige que los costes salariales se calculen conforme al convenio colectivo aplicable, garantizando el cumplimiento de la normativa laboral y evitando la fijación de precios que impidan una ejecución sostenible.
Sin embargo, en contratos cuyo precio se determina por unidades de prestación (por ejemplo, precio por hora, sesión o servicio), la Administración puede justificar el presupuesto mediante precios unitarios razonables, sin necesidad de detallar cada concepto de gasto, siempre que se haya efectuado un estudio técnico y comparativo de mercado.
En definitiva, el presupuesto base de licitación debe garantizar el equilibrio entre la adecuada cobertura de los costes reales del servicio y el uso eficiente de los recursos públicos, evitando tanto la infravaloración como la sobreestimación del precio.
Contrato de suministros
En los suministros aplicamos el mismo criterio que el contrato de servicios, pero quizás con menos dificultad a la hora de fijar los precios de mercado porque el contrato suele relacionar cada suministro a adquirir con el precio de mercado conocido.
En estos casos, el órgano de contratación deberá controlar que las características del suministro no estén tan limitadas que sólo pueda hacer referencia a una marca.
En cualquier caso, también se debe analizar si hay algún coste de contrato a parte del propio precio del suministro, como puede ser el transporte, asistencia técnica, mantenimiento, etc.
Infografía resumen para descargar y compartir
Proponemos esta lista de pautas básicas para una correcta elaboración del PBL. Puedes descargarla en PDF y compartirla en redes👇
Normativa y enlaces de interés
- Ejemplo de estudio económico para calcular el coste de un contrato del departamento de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid.
- Expediente 40/19 Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.
Gastos generales de estructura y beneficio industrial en el contrato de servicios. Aplicación de los porcentajes establecidos en el artículo 131 del RGLCAP a dichos contratos. - Expediente res. 17/2022 Junta Consultiva de Contratación Administrativa de les Illes Baleares. Resolución del recurso especial en materia de contratación - Acuerdo de la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 30 de noviembre de 2022
- Resolución 233/2018 Resolución del TARC de la Junta de Andalucía
- Resolución 1144/2018, de 17 de diciembre del TARCR
En un contrato de servicios, la estimación de gastos generales era tan sólo del 0,68%:
“el recurrente considera infringido el artículo 131 del RGLCAP, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, en el cálculo de los gastos generales, ya que censura que esta partida ha sido dotada con una cuantía de 5.479,20€, lo que supone un 0,68%del importe obtenido del cálculo de los costes derivados del contrato, a su entender: 19 veces inferior a lo que se indica en el Reglamento. En primer lugar, cabe indicar sobre la aplicación del artículo 131 del RGLCAP, que como el propio precepto indica está referido a los contratos de obras y no a los de servicios, por lo que la horquilla de los porcentajes que establece no son de aplicación en el contrato que nos ocupa. En efecto, en los contratos de servicios, no existe norma expresa que establezca los conceptos que deba contener el presupuesto base de licitación, la semejanza de lo que determinan los artículos 130 y 131 …/… “
Concluye el TACRC que, en cuanto concepto jurídico indeterminado, nada puede oponer a la fijación de un porcentaje como aquel: “El precio de mercado no deja de ser un concepto jurídico indeterminado que debe ser respetado por el presupuesto base de licitación. Uno de los componentes de este último es la partida correspondiente a los gastos generales que se caracteriza por la dificultad de su concreción. No existiendo norma alguna que exija un determinado porcentaje de gastos generales en los contratos de servicios, este motivo de recurso debe ser desestimado.”
- Resolución nº 861/2018 del TACRC El PCAP debe contener la relación de los «costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación» y mencionar «de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia».
No basta que el PCAP publicado recoja sólo el precio de la hora ordinaria y de la extraordinaria. Asimismo, es necesario que se especifique para qué categoría laboral se fija dicha retribución y determinar la cuantificación de los costes indirectos y de otros eventuales gastos que pudiera implicar la ejecución del contrato.
Una simple remisión del PCAP al Convenio Colectivo de referencia aplicable no suple las omisiones del pliego a los «costes indirectos u otros eventuales gastos», porque Convenio solo explica cómo se calculan los costes directos, pero nada dice sobre los costes indirectos.
En cuanto al coste directo, el PCAP no solo debe recoger el precio de la hora ordinaria y de la extraordinaria, sino que, además, debe especificar «para qué categoría laboral se fija dicha retribución».
Respecto de los costes indirectos, en el PCAP se debe determinar «la cuantificación de los costes indirectos» y de los «otros eventuales gastos que pudiera implicar la ejecución del contrato».
El incumplimiento de las premisas anteriores «supone la omisión de unos datos cuyo conocimiento es trascendental para la adjudicación y ejecución del contrato, pues sirve para justificar un correcto cálculo del valor estimado, y garantizar que la fijación del precio es ajustada a Derecho. También influirá en la admisión o rechazo de las ofertas que incurren en presunción de temeridad, y, constituirá la base a partir de la cual debe velar el órgano de contratación por la correcta ejecución del mismo, en cumplimiento de las normas convencionales, una vez formalizado». - Resolución 449/2022, de 24 de noviembre del tribunal administrativo de contratación pública de la Comunidad de Madrid:
“En cuanto al beneficio industrial es criterio de los tribunales de contratación, que la ausencia de beneficio industrial no desvirtúa ni hace temeraria una oferta, pudiendo admitirse sin riesgo alguno, los casos en que los presupuestos rebajan e incluso anulan este concepto, ya que en muchas ocasiones el beneficio industrial no se limita a una cantidad monetaria sino a otras formas remunerativas que podríamos calificar como en especie, tales como adquisición de solvencia técnica, mantenimiento de trabajos para la empresa, posicionamiento en el mercado, etc.”
