Cuando las administraciones públicas acuden al mercado, no solo deben fijarse en el precio de lo que compran, sino también en su calidad, sostenibilidad, el origen de su producción y los criterios sociales asociados. Esta visión, más moderna y estratégica, contrasta con el enfoque tradicional centrado casi exclusivamente en el ahorro.
Implementar esta compra estratégica es más complejo que licitar basándose únicamente en el precio, ya que exige considerar factores como la huella de carbono, los materiales utilizados, el transporte, el rendimiento energético o el embalaje. Sin embargo, no es una opción, sino una obligación. El marco normativo, tanto la Ley de Contratos del Sector Público como normativas europeas como el Pacto Verde, exigen que la compra pública se realice con criterios climáticos, sociales y de innovación.
Este enfoque no es exclusivo del sector público. El derecho de la Unión Europea, con reglamentos como el de taxonomía o el de due diligence, orienta también a las empresas privadas en la misma dirección, estableciendo una exigencia universal hacia la sostenibilidad. El sector público, por tanto, tiene el deber de impulsar este cambio y dar ejemplo.
Acerca de Ximena Alzo Victoria
Ximena Alzo Victoria es profesora titular de derecho administrativo de la Universidad de Alcalá y coordinadora del grupo de investigación "Compra Pública Verde" de la misma universidad.
Las 10 claves sobre la sostenibilidad en la contratación pública
- Una compra estratégica: Cuando las administraciones públicas van al mercado, deben hacerlo "fijándose no solamente en lo que va a comprar, sino en la calidad, en la sostenibilidad, en criterios sociales, en dónde se ha producido esto que se va a comprar, cómo se ha producido, cuáles son los materiales, etcétera".
- Es una obligación legal: "No podemos no hacerlo porque es de sentido común hacerlo, pero además porque tenemos un marco normativo que nos obliga a ello. [...] Estamos obligados a comprar con criterio climático y estamos obligados a comprar con criterios sociales".
- Una exigencia universal: "Este enfoque, que está centrado en lo público, en realidad en poco tiempo tiene que ser un enfoque general. Es decir, tenemos que comprar lo público y lo privado con los mismos criterios".
- Dónde incorporarlas: Las consideraciones de sostenibilidad se pueden incluir al diseñar los "requisitos de solvencia, cuando defines las especificaciones técnicas, [...] cuando incluyes o defines criterios de adjudicación [...] y también [...] cuando defines condiciones especiales de ejecución".
- Priorizar el impacto: "Habrá que determinar dentro de tu área de actividad [...] especialmente cuáles de esas áreas tienen un mayor impacto ambiental, porque es ahí donde hay que poner el foco".
- La justificación es fundamental: "Es muy importante la justificación. [...] Quieres introducir huella de carbono como criterio de adjudicación, quieres exigir que la obra sea hecha con material procedente de demolición en un porcentaje, explícalo".
- El convencimiento de los directivos: "Quien tiene también que formarse en estos temas son los propios directivos. Porque claro, tú puedes tener un staff muy preparado, [...] pero si quien está a la cabeza no está convencido y tiene un cierto conocimiento, esto no va para adelante".
- Sistematizar para evitar errores: "Una buena práctica [...] es una tablita donde se identifiquen cuáles son esas obligaciones para visibilizarlas, que se establezca cuál es el método de verificación [...] y luego cuál es el sistema de control y de seguimiento".
- Redactar obligaciones, no posibilidades: Un error frecuente es no entender que "cuando redactas una prescripción técnica, tienes que redactar una obligación. Muchas veces nos encontramos no con obligaciones, sino con posibilidades: se podrá incluir comida de temporada, podrá ser alimento fresco...".
- El futuro está en los catálogos: "Se pueden predefinir estas cláusulas a dos o tres niveles, dejándolas afinadas, revisadas también desde un punto de vista económico y jurídico, [...] para darle el paquete hecho a quien está en el día a día comprando".
La conversación con Ximena Alzo Victoria
¿Qué entendemos por criterios de sostenibilidad en la contratación pública?
Se trata de realizar una compra con cabeza, con un enfoque estratégico. Cuando el sector público utiliza sus ingentes recursos para contratar obras, servicios o adquirir productos, debe fijarse no solo en lo que compra, sino también en la calidad, la sostenibilidad y los criterios sociales. Es preguntarse cómo se ha producido, con qué materiales, etc.
Esta es una visión moderna, porque hasta hace poco la perspectiva era más simple: comprar ahorrando lo máximo posible, teniendo en cuenta la calidad, pero sin estos aspectos estratégicos sobre cómo se implementa la prestación y su impacto social o ambiental.
¿Es mucho más complejo que fijarse solo en el precio?
Sin duda. Es más fácil montar una licitación fijándose solamente en el factor precio que introducir la huella de carbono, el origen de los materiales, el transporte o el rendimiento energético. Tienes que pensar más, pero no podemos no hacerlo. Es de sentido común, pero, además, tenemos un marco normativo que nos obliga a ello. La Ley de Contratos del Sector Público, la ley de cambio climático y el Pacto Verde Europeo nos obligan a comprar con criterios climáticos y sociales, y a innovar.
Es importante que el propio sector público impulse y dé ejemplo. Además, este enfoque no es solo para lo público; en poco tiempo, será general. La normativa europea sobre taxonomía o due diligence, que afecta a las inversiones y a las empresas, se orienta en la misma dirección. No son dos varas de medir, sino una exigencia universal.
Dónde y cómo incluir las consideraciones de sostenibilidad
¿En qué fases del proceso de contratación podemos incorporar estos criterios y con qué ejemplos?
Existen distintos momentos. No me gusta hablar solo de "criterios", porque eso se refiere a los de adjudicación; prefiero usar la palabra "consideraciones", que es más amplia. Se pueden incluir al diseñar los requisitos de solvencia, al definir las especificaciones técnicas, al establecer los criterios de adjudicación y, finalmente, al definir las condiciones especiales de ejecución.
La elección de uno u otro momento depende del objeto del contrato. No es lo mismo introducir una exigencia ambiental en un sitio que en otro. Si la incluyes como solvencia o como especificación técnica, las consecuencias de su incumplimiento son muy importantes.
¿Podrías poner un ejemplo?
Si exiges que los ordenadores que compras tengan unas características técnicas ambientales determinadas, tienes que tener muy claro qué vas a exigir y si es viable, es decir, qué te puede ofrecer el mercado. Es fundamental estar enchufado a la realidad del mercado al que te diriges.
Si impones un requisito técnico, este funciona como un mínimo obligatorio, un suelo. Quien no lo cumpla, no sigue adelante en la licitación. A partir de ahí, es muy interesante vincular las especificaciones técnicas con los criterios de adjudicación. Puedes definir unas especificaciones técnicas como tu suelo ambientalmente no negociable y, a partir de ahí, construir la valoración. Por ejemplo, quien no ofrece un mínimo de "dos" queda fuera, pero a partir de ahí puedes valorar las ofertas: a quien te da "tres" le das más puntos, y así sucesivamente. Esto permite graduar las exigencias con coherencia.
La estrategia de ambientalización
¿Hay alguna estrategia recomendada para empezar a aplicar estos criterios?
Desde un punto de vista estratégico, no se puede ni es recomendable ambientalizar toda tu contratación de golpe y al máximo nivel. Esa no es la estrategia que utiliza nadie, ni siquiera la Comisión Europea. Lo lógico es determinar, dentro de tu área de actividad, no solo las áreas de contratación más recurrentes, sino aquellas que tienen un mayor impacto ambiental. Es ahí donde hay que poner el foco, así como en el impacto presupuestario y en la posibilidad de replicar las soluciones. Esto, además, es lo que dice la ley: la obligación de introducir especificaciones técnicas ambientales se activa cuando los contratos puedan afectar al medio ambiente.
Hay una amplia discrecionalidad para el órgano de contratación, pero definir estos criterios es una obligación, no algo opcional. Hay que tenerlo claro.
Otra idea importante es definir niveles de ambientalización. Esto es muy útil. Habrá órganos de contratación que quieran empezar con un nivel básico, otros que se sientan preparados para un nivel intermedio y otros que puedan ambientalizar de forma avanzada algunas de sus licitaciones.
Claves para una implementación exitosa
¿Qué otros factores son clave para que esta implementación funcione?
Un punto fundamental es la profesionalización, pero no solo del personal técnico. Quienes tienen que formarse en estos temas son los propios directivos. Puedes tener un equipo muy preparado y voluntarista redactando pliegos, pero si quien está a la cabeza no está convencido y no tiene un cierto conocimiento, la iniciativa no avanzará.
Otro aspecto clave es que tiene que haber un diálogo entre quienes redactan las prescripciones técnicas y quienes redactan el pliego de cláusulas administrativas. Unos conocen la parte técnica y otros la administrativa, pero debe haber un encaje perfecto. En la práctica, a veces encontramos incoherencias, pliegos larguísimos e interminables que se contradicen. Salir al mercado así no es una buena carta de presentación.
Una buena práctica para evitar esto es usar una simple tabla, un Excel. Si vas a incorporar obligaciones ambientales en tu pliego, identifica en una tabla cuáles son esas obligaciones, cuál es el método de verificación y cuál será el sistema de control y seguimiento. Por ejemplo, para verificar que se ha incorporado producto fresco en el menú de un comedor escolar, debe quedar claro cómo se comprobará. De lo contrario, no hay forma de saber si la obligación se cumple. Se trata de tener un método de trabajo, de management.
¿Y la justificación de los criterios?
Es muy importante. Se dice mucho, pero se olvida a menudo. Si quieres introducir la huella de carbono como criterio de adjudicación, o exigir que una obra se haga con un porcentaje de material reciclado, tienes que explicarlo. Hay que justificar en la memoria por qué el órgano de contratación ha tomado esa decisión. Tenemos un respaldo legal, pero para cada contrato hay que hacer una labor de explicación. Si no se hace, se afecta a la transparencia, se dificulta la presentación de ofertas y luego no se puede subsanar en un recurso.
Además, esto obliga al propio órgano a reflexionar sobre sus decisiones. En contratos de gran importancia presupuestaria o impacto ambiental, esta justificación debería llevarse incluso al objeto y al título del contrato.
¿Es obligatorio vincularlo al objeto del contrato?
Sí, todas estas consideraciones y requisitos deben estar vinculados al objeto del contrato, no ser discriminatorios y ser proporcionales. Si desde la propia definición del objeto del contrato indicas, por ejemplo, "suministro de energía renovable", ya estás definiendo en el corazón del contrato que vas a comprar algo con criterios ambientales. Eso vertebra toda la identificación de las consideraciones y criterios que vas a establecer.
Errores frecuentes y el caso de los productos locales
Para clarificarlo, ¿podrías darnos un ejemplo de cómo hacerlo mal y cómo hacerlo bien, por ejemplo, al promover el producto local en comedores escolares?
Los errores más frecuentes son varios. Uno de ellos es no entender que una prescripción técnica debe ser una obligación. Muchas veces, al revisar pliegos, encontramos posibilidades, no obligaciones: "se podrá incluir comida de temporada", "podrá ser alimento fresco". Eso no es redactar una prescripción técnica.
Otro error es repetir la misma obligación ambiental que ya viene en la ley y decir que con eso se ha ambientalizado el contrato. No, solo estás repitiendo una norma legal. Ambientalizas cuando vas más allá, cuando aumentas el nivel. También es un error establecer obligaciones genéricas, como "se respetará la gestión de los residuos en la ejecución". ¿Eso qué es?
Sobre el producto local, a día de hoy, la preferencia por este se justifica fundamentalmente por consideraciones ambientales, como la reducción de la huella de carbono en el transporte. Se puede introducir, pero hay que justificarlo y especificarlo. Nuestra Ley de Contratos no habla de producto local, y la idea puede chocar con los principios de no discriminación del mercado único. Sin embargo, como todo, si se justifica adecuadamente, hay excepciones. Algunas normativas autonómicas ya han empezado a establecer estas preferencias.
En resumen, las consideraciones pueden incluirse en la solvencia, las especificaciones técnicas, los criterios de adjudicación y las condiciones de ejecución.
Lo has resumido perfectamente. Creo que tener ese cuadro o tabla que sugería es muy útil para tener una idea clara de dónde estás ambientalizando. No se trata de llenar el contrato con docenas de exigencias ambientales, sino de decidir dónde vas a poner el acento y elegir el medio más eficaz para alcanzar el fin que buscas. Esto tiene un doble beneficio: poner el foco donde importa y evitar incoherencias o duplicidades, facilitando que el resultado final sea coherente, fácil de entender y, por tanto, de supervisar y ejecutar.
Una recomendación final
Para cerrar, ¿alguna última recomendación o apuesta de futuro en este ámbito?
Hay que tener paciencia, porque estamos en un tsunami normativo. Se nos vienen muchas normas encima. La clave es volver a los principios básicos para "no liarla" e ir incorporando las novedades con un enfoque interdisciplinar, sin trabajar en compartimentos estanco.
Un avance muy importante sería el desarrollo de catálogos. Para ayudar a cumplir con la descarbonización y la ambientalización, sería de gran utilidad poder predefinir cláusulas para determinados contratos y adquisiciones. Se podrían crear paquetes de cláusulas a diferentes niveles (básico, intermedio, avanzado), ya afinadas y revisadas jurídica y económicamente, con su justificación, para dárselas hechas a quien está en el día a día comprando. Definir el qué y el cómo no siempre es sencillo. La Comisión Europea tiene los Green Public Procurement Criteria, pero hay que aterrizarlos a cada contrato y a cada localidad. Consolidar estos catálogos con lo que realmente funciona y da resultados sería un gran paso.
