La Sentencia del Tribunal Supremo nº 270/2026, de 5 de marzo, aborda una cuestión de enorme relevancia práctica para la contratación pública sobre cómo debe aplicarse el principio de proporcionalidad al fijar la duración y el alcance de una prohibición de contratar derivada de una infracción de competencia.
El interés de la sentencia no reside únicamente en que el Tribunal Supremo confirme una prohibición de contratar de 18 meses, frente a la reducción a 6 meses acordada por el TSJ de Cataluña.
Su verdadera importancia está en la precisión doctrinal que introduce, al indicar que la prohibición de contratar no puede graduarse como si fuera una sanción administrativa más.
La resolución obliga a distinguir dos planos que en la práctica tienden a confundirse:
- La multa sancionadora, que castiga una infracción de competencia.
- La prohibición de contratar, que opera como medida restrictiva vinculada a la fiabilidad del operador económico en el mercado público.
Esa distinción cambia radicalmente el modo de aplicar la proporcionalidad.
Infografía resumen de la sentencia 👇
Claves de la sentencia
- La prohibición de contratar no tiene naturaleza sancionadora, aunque traiga causa de una sanción firme.
- No procede aplicar de forma automática o analógica los criterios del artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia para reducir su duración.
- El principio de proporcionalidad sí se aplica, pero desde el artículo 4 de la Ley 40/2015, no desde el régimen sancionador del artículo 29.
- La finalidad de la prohibición es proteger la integridad, transparencia, igualdad de trato y eficiencia de la contratación pública.
- La Administración debe motivar el alcance y duración de la prohibición atendiendo a criterios propios de contratación pública (mala fe, fiabilidad del operador, mercado afectado, efectos reales sobre futuras licitaciones y pluralidad de operadores).
- La sentencia consolida una línea iniciada en la STS nº 1655/2025, de 16 de diciembre y reiterada en la STS nº 181/2026, de 18 de febrero.
1. Hechos relevantes
El litigio nace de una resolución de la Autoritat Catalana de la Competència, de 21 de julio de 2020, relativa a una conducta colusoria en una licitación del servicio de transporte de viajeros por carretera vinculada al Área Metropolitana de Barcelona.
La autoridad de competencia declaró que varias empresas habían infringido el artículo 1.1 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, al participar en una práctica de falseamiento de la competencia. En concreto, respecto de Serveis Generals de Mobilitat i Transport, S.L., impuso:
- Una multa de 1.494.090,99 euros.
- Una prohibición de contratar durante 18 meses.
- Un alcance material limitado a las licitaciones convocadas por el Área Metropolitana de Barcelona relativas al servicio de transporte de viajeros por carretera.
La empresa recurrió ante el TSJ de Cataluña. La Sala estimó parcialmente el recurso y redujo la multa a 750.000 euros además de reducir también la prohibición de contratar de 18 meses a 6 meses.
La clave del razonamiento del TSJ fue que, ante la falta de criterios específicos en la LCSP para graduar la prohibición, podían tomarse como referencia los criterios utilizados para graduar la sanción de competencia.
La Generalitat de Cataluña recurrió en casación únicamente respecto de la reducción de la prohibición de contratar. No se discutía ya la existencia de la infracción ni la reducción de la multa, sino si la reducción de la prohibición podía apoyarse en los mismos criterios utilizados para reducir la sanción económica.
2. Cuestión jurídica
La cuestión de interés casacional se formula con precisión, se trata de determinar si los criterios del artículo 64 de la Ley 15/2007, previstos para fijar el importe de las sanciones en materia de defensa de la competencia, son aplicables para proyectar el principio de proporcionalidad sobre la prohibición de contratar del artículo 71 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.
La pregunta de fondo es más amplia y afecta directamente al sistema de contratación pública:
¿Debe graduarse la prohibición de contratar como una prolongación de la sanción de competencia, o debe valorarse autónomamente desde su función propia dentro del sistema de contratación pública?
Esta es la cuestión decisiva. Si la prohibición se concibe como una sanción accesoria, tendría sentido trasladar los criterios de graduación sancionadora. Si se concibe como una medida de protección del mercado público, la proporcionalidad debe construirse desde otros parámetros.
3. Decisión del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación de la Generalitat.
La sentencia casa la resolución del TSJ de Cataluña en lo relativo a la reducción de la prohibición de contratar y confirma la duración inicial de 18 meses.
El Tribunal mantiene la reducción de la multa a 750.000 euros, pero rechaza que esa reducción arrastre automáticamente una reducción equivalente de la prohibición de contratar.
La conclusión central es clara:
La prohibición de contratar no es una sanción. Es una limitación legal vinculada a la existencia de una sanción firme, pero con finalidad propia y criterios propios de proporcionalidad.
Por ello, el Tribunal Supremo declara improcedente aplicar mecánicamente los criterios sancionadores del artículo 64 LDC o del artículo 29 LRJSP para fijar su duración y alcance.
4. Fundamentos jurídicos clave
La prohibición de contratar no cumple la misma función que la multa
El punto de partida del Tribunal Supremo es funcional.
La multa sancionadora responde a la lógica clásica del Derecho sancionador, es decir, castigar una conducta infractora, disuadir su repetición y neutralizar el beneficio derivado de la infracción.
La prohibición de contratar, en cambio, responde a otra finalidad, esto es, proteger el sistema de contratación pública frente a operadores cuya conducta previa pone en duda su fiabilidad, integridad o idoneidad para participar en licitaciones públicas.
Esta diferencia es decisiva. La prohibición no mira solo al pasado (la infracción ya cometida), sino también al futuro (la necesidad de preservar procedimientos de adjudicación transparentes, competitivos y eficientes).
Por eso, aunque la prohibición se anude a una sanción firme, no se identifica con ella. Es una consecuencia jurídica legalmente conectada a la sanción, pero no una sanción en sentido propio.
La proporcionalidad sí se aplica, pero no desde el régimen sancionador
La sentencia no debilita el principio de proporcionalidad. Al contrario, lo refuerza, pero lo recoloca correctamente.
El Tribunal Supremo afirma que las autoridades de competencia y las autoridades gubernativas competentes deben aplicar el principio de proporcionalidad al fijar el alcance y duración de la prohibición de contratar.
Ahora bien, esa proporcionalidad no procede del artículo 29 de la Ley 40/2015, que regula la proporcionalidad en materia sancionadora. Procede del artículo 4 de la Ley 40/2015, que impone a las Administraciones, cuando establecen medidas restrictivas de derechos o de actividades, la obligación de elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad y justificar su adecuación al fin perseguido.
La consecuencia práctica es importante. La proporcionalidad no desaparece, pero deja de medirse con una regla pensada para sanciones y pasa a medirse con una lógica de intervención administrativa restrictiva.
No cabe aplicar mecánicamente el artículo 64 LDC
El Tribunal Supremo rechaza la aplicación automática del artículo 64 LDC para graduar la prohibición.
El artículo 64 LDC está diseñado para determinar el importe de las sanciones por infracciones de competencia. Sus criterios (dimensión del mercado, cuota de mercado, alcance y duración de la infracción, efectos sobre consumidores, beneficios ilícitos, agravantes y atenuantes) sirven para individualizar una multa.
Algunos de esos elementos pueden ser relevantes de forma indirecta, pero no porque el artículo 64 se aplique por analogía, sino porque ciertos datos fácticos pueden ayudar a valorar la fiabilidad del operador y los efectos de la medida en el mercado público.
La diferencia es sutil, pero esencial:
- No se trata de trasladar la graduación de la multa a la prohibición.
- Se trata de construir una motivación específica para la prohibición.
La sentencia corrige así una práctica jurídicamente cómoda pero peligrosa como es reducir la prohibición en la misma proporción o con los mismos criterios con los que se reduce la sanción económica.
La finalidad propia de la prohibición: preservar el mercado público
La sentencia vincula la prohibición de contratar con la protección de intereses públicos propios de la contratación:
- Transparencia.
- Igualdad de trato.
- Eficiencia en el uso de fondos públicos.
- Buena administración.
- Integridad y buena fe empresarial.
- Responsabilidad corporativa en la relación con las Administraciones públicas.
En este punto, la sentencia se alinea con el considerando 101 de la Directiva 2014/24/UE, que conecta las exclusiones de operadores con la falta de fiabilidad derivada de conductas graves, incluidas las infracciones de competencia.
El mensaje es claro, es decir, quien falsea la competencia en una licitación no solo infringe la normativa de competencia sino que compromete también la confianza institucional necesaria para contratar con el sector público.
La sentencia exige una proporcionalidad propia de contratación pública
El Tribunal Supremo identifica los factores que deben valorarse para determinar el alcance y duración de la prohibición:
- La mala fe del operador económico.
- El carácter deliberado de la conducta.
- La estructura competitiva del mercado afectado.
- Las particularidades del sector en el que se proyecta la prohibición.
- La periodicidad de las licitaciones.
- La duración de los contratos públicos afectados.
- El ámbito geográfico de la restricción.
- Los efectos reales sobre futuras licitaciones.
- La pluralidad de agentes activos en el sector.
- La gravedad y duración de la infracción.
- El grado de participación del operador en la conducta infractora.
Estos criterios no son una lista cerrada, pero sí constituyen una guía de motivación para autoridades de competencia, órganos de contratación y tribunales.
5. Doctrina que fija el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial puede sintetizarse así:
Las autoridades de defensa de la competencia y las autoridades gubernativas competentes para imponer prohibiciones de contratar deben aplicar el principio de proporcionalidad al determinar su alcance y duración, pero no pueden hacerlo mediante una aplicación automática de los criterios sancionadores del artículo 29 LRJSP o del artículo 64 LDC.
La proporcionalidad debe atender a la naturaleza propia de la prohibición de contratar y a su finalidad de preservar la integridad del mercado público.
La sentencia, por tanto, no dice que la Administración pueda fijar libremente la duración de la prohibición. Dice algo más exigente, y es que debe motivarla con criterios adecuados a la medida que impone.
La prohibición debe ser:
- Idónea, porque ha de servir para proteger la contratación pública.
- Necesaria, porque no debe imponerse con mayor intensidad de la imprescindible.
- Proporcionada en sentido estricto, porque sus efectos sobre el operador y sobre el mercado deben guardar equilibrio con la finalidad perseguida.
Pero ese juicio no puede limitarse a reproducir los criterios usados para graduar la multa.
6. Aplicación práctica
Para autoridades de competencia
La sentencia refuerza la posibilidad de que las autoridades de competencia fijen en la propia resolución sancionadora el alcance y duración de la prohibición de contratar, siempre que lo hagan con motivación suficiente.
Pero también eleva el estándar de motivación. No basta con afirmar que la medida es disuasoria o preventiva. Debe explicarse por qué esa duración concreta (por ejemplo, 18 meses y no 6) es adecuada para proteger el mercado público afectado.
La resolución debe justificar:
- Qué licitaciones pueden verse afectadas.
- Qué mercado público se quiere proteger.
- Qué impacto tendría la presencia del operador sancionado.
- Si existen suficientes operadores alternativos.
- Si la medida puede afectar negativamente a la competencia futura.
- Por qué el alcance material y geográfico elegido es proporcionado.
Para órganos de contratación
La sentencia es especialmente relevante para los órganos de contratación porque confirma que la prohibición de contratar no es un automatismo ciego.
Cuando la prohibición ya viene fijada en una resolución sancionadora o judicial, el órgano de contratación deberá aplicarla en los términos establecidos. Pero cuando deba apreciarse o tramitarse su alcance en un procedimiento específico, tendrá que respetar esta lógica de proporcionalidad material.
Esto exige conectar la medida con la realidad del contrato o del sector afectado, y no limitarse a invocar de forma abstracta la existencia de una sanción firme.
Para operadores económicos
Desde la perspectiva de las empresas, la sentencia delimita mejor el terreno de impugnación.
No será suficiente alegar que la multa se ha reducido o que los criterios sancionadores permiten una menor intensidad de la medida. La impugnación de la prohibición de contratar debe centrarse en su finalidad propia:
- Falta de motivación específica.
- Desconexión entre el alcance de la prohibición y el mercado afectado.
- Exceso temporal no justificado.
- Impacto desproporcionado sobre la competencia futura.
- Falta de análisis de medidas menos restrictivas.
- Ausencia de valoración de programas de cumplimiento, reparación o medidas de self-cleaning cuando procedan.
Para tribunales contencioso-administrativos
La sentencia contiene también un mensaje para el control judicial.
El juez puede revisar la proporcionalidad de la prohibición, pero no debe sustituir la lógica propia de esta medida por la lógica de la multa. Si reduce la prohibición, debe explicar por qué la duración original resulta inadecuada desde la perspectiva de la contratación pública, no simplemente porque la sanción económica se haya reducido.
7. Errores habituales que corrige esta sentencia
La resolución corrige varias aproximaciones frecuentes:
- Tratar la prohibición de contratar como una sanción accesoria.
- Reducir automáticamente la prohibición cuando se reduce la multa.
- Aplicar por analogía el artículo 64 LDC sin justificar su compatibilidad con la naturaleza de la medida.
- Identificar proporcionalidad con simple rebaja temporal.
- Motivar la prohibición solo por referencia a la gravedad de la infracción pasada.
- Olvidar que la prohibición mira también a la fiabilidad futura del operador.
- Ignorar los efectos reales de la medida sobre el mercado público afectado.
8. Riesgos si no se aplica correctamente
La sentencia tiene consecuencias prácticas claras.
Si la Administración impone una prohibición de contratar sin motivación específica, la medida puede ser anulada o reducida judicialmente por falta de proporcionalidad.
Pero si el tribunal reduce la prohibición utilizando únicamente criterios sancionadores, también se expone a que su decisión sea casada por el Tribunal Supremo.
El riesgo, por tanto, existe en ambos sentidos:
- Para la Administración: imponer prohibiciones genéricas, automáticas o insuficientemente motivadas.
- Para los tribunales: revisar la prohibición como si fuera una sanción económica.
- Para las empresas: articular la defensa solo en torno a la cuantía de la multa, sin atacar la finalidad y proporcionalidad específica de la prohibición.
9. Recomendaciones prácticas
Para aplicar correctamente esta doctrina, conviene que las resoluciones que fijen prohibiciones de contratar incorporen un análisis específico de proporcionalidad con, al menos, los siguientes elementos:
- Identificación de la conducta infractora y su conexión con la contratación pública.
- Valoración de la fiabilidad del operador, especialmente si la infracción afecta a licitaciones públicas.
- Análisis del mercado afectado, incluyendo número de operadores, estructura competitiva y periodicidad de licitaciones.
- Justificación del ámbito material y geográfico de la prohibición.
- Motivación de la duración concreta, evitando fórmulas estereotipadas.
- Evaluación de efectos sobre la competencia futura, para que la prohibición no termine debilitando el mercado que pretende proteger.
- Consideración de medidas correctoras o de cumplimiento, cuando resulten jurídicamente relevantes.
- Separación expresa entre multa y prohibición, evitando que la segunda sea una mera réplica de la primera.
En conclusión
La STS 270/2026, de 5 de marzo, no rebaja la importancia del principio de proporcionalidad. La eleva.
Su aportación consiste en exigir que la proporcionalidad se aplique con rigor conceptual: cada medida debe ponderarse conforme a su naturaleza y finalidad propias.
La multa sanciona una infracción de competencia. La prohibición de contratar protege la integridad del mercado público.
Por eso, la duración de la prohibición no puede reducirse por simple arrastre de la reducción de la sanción económica. Debe analizarse autónomamente, con criterios propios de contratación pública.
La idea de fondo es clara:
La proporcionalidad no consiste siempre en reducir. Consiste en justificar correctamente la intensidad de la medida en función del interés público que protege.
